淺議機關事業單位養老保險改革現狀及對策

李德彬

機關事業單位是國家行政的主要施行者，所有工作人員又屬于相對較為特殊的群體，在三大養老保險中（即城鎮職工養老保險、城鄉居民養老保險、機關事業養老保險）參保人數最少，參保范圍主要是各級政府部門的在編工作人員。在機關事業單位改革分類還未完成的情況下啟動機關事業單位養老保險改革，對于如何制定一套具有特色又切實可行的養老保險制度，進一步完善我國社會保障體系、調節社會收入再分配、實現老年人退休生活得到進一步保障都具有極其重要的意義。

一、機關事業養老保險制度改革發展及現狀

1992年，柘榮縣確定為機關事業單位社會養老保險制度改革試點縣，標志著福建省機關事業單位養老保險改革進入探索階段。柘榮縣的試點成功在全省得到了及時的推廣，1992年底至1994年期間，全省各地市、各縣區先后成立了機關事業單位養老保險基金以“縣級”為統籌的經辦機構，結合各地實際情況制定相應的參保范圍、繳費基數、繳費比例。以筆者所工作的莆田市為例，1993年12月成立機關事業單位養老保險經辦機構以來，機關事業單位養老保險制度改革分為兩大階段進行，試點期間（即改革前）和機關事業單位工作人員全員參保階段（即改革后）。

（一）試點期間

起步階段，1994年市本級及各縣區先后成立機關事業單位養老保險經辦機構，初步確定參保范圍：差額撥款事業單位、自收自支事業單位及企業管理的事業單位的在職人員；繳費基數：當年度的人事工資部門審批的工資作為當年度的繳費基數；參保比例：單位23%，個人2%，邁出了試點的第一步。2002年至2014年為發展階段，個人繳費比例從2002年開始，每兩年提高1%，直至8%；很多試點地區，都從自身實際出發，在這一期間，先后將全額撥款單位的聘用干部、合同制工人、集體工納入參保范圍，參保范圍不斷擴大，參保人數得到增加，擴面新增參保為基金的積累奠定基礎。退休人員的待遇方面，改革試點期間的退休人員養老金同實際繳納的養老保險費脫節，人事退管部門按在職最后一個月的基本工資為基數，根據工齡的長短，按照一定的比例進行核定退休人員的養老金，社保經辦機構根據人事退管部門審批核定的金額發放養老金。

（二）改革啟動后

2015年至今為不斷發展創新階段，國家下發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，這次改革本著“一個統一、五個同步”的基本思想，突出了改革的協調性，有助于形成共識，更好地保證改革的順利進行。根據《貫徹落實國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定實施辦法》的文件精神，各地于2016年起正式啟動機關事業單位養老保險改革工作，確定機關事業單位在編工作人員從2014年10月開始參加機關事業養老保險；繳費基數：以上一年度平均工資收入作為當年度繳費基數；繳費比例：單位20%,個人8%。改革啟動后，新增加了職業年金這一險種，此險種作為機關事業單位在編工作人員的一個補充養老保險也同時啟動，繳費基數同養老保險一樣，繳費比例單位8%，個人4%；退休人員的養老待遇計發：2014年10月至2024年9月期間為過渡期，過渡期的新增退休人員，暫按退休人員2014年9月在職的基本工資為基數，按照一定的比例核定，核定的金額再參照國家公布的一定比例調整養老金，待新計算辦法出臺后，按照新的辦法計算養老金，并進行新老辦法對比，采取就高不就低的原則發放養老金。

二、機關事業養老保險改革過程中凸顯的問題

社會保險水平與社會生產力發展水平、地方經濟發展水平緊緊聯系在一起。目前，福建省機關事業單位養老保險基金為“縣級”統籌。機關事業單位工作人員養老保險費大都來源于財政，因地方政府財力有限、需求與供給關系的矛盾、基金管理、社會老齡化等問題造成隨著改革的不斷深入，問題凸顯出來。以莆田市為例，就有如下問題：

（一）基金積累逐年減少

機關事業單位工作人員受到人事、編制等因素的影響，工作人員的工作單位相對穩定，流動性小，擴面參保的局限性等原因，基金的增收主要來源于每年繳費基數增長，2016年擴面新增參保后，基金的積累不增反少。2015年底，全市機關事業單位當期結余0.61億元，歷年基金滾存結余7.42億元；2016年底，當期結余2.13億元，歷年養老保險滾存9.55億元，比上年同期增加2.13億元，比增0.28%,增長原因是2016年補繳2014年10月以來的養老保險費；2017年度當期結余-2.26萬元，歷年養老保險滾存7.29億元，比上年同期下降2.26億元，降幅0.23%,2018年度當期結余-1.36萬元，歷年養老保險滾存5.93億元，比上年同期下降1.36億元，降幅0.18%；當期結余的減少推動了歷年滾存的減少。據了解，福建省有些縣區在改革試點期間就已經收不抵支，財政每年給予一定的補助；改革后，基金缺口更大。長久下去，機關事業單位養老保險會成為地方財政的負擔，機關事業單位養老保險制度逐漸回到了計劃經濟時代的養老保險制度，同養老保險的初衷背道而馳。從長遠來看，對機關事業單位養老保險的發展極其不利。

（二）供養負擔日益沉重

機關事業單位養老保險改革后，參保人數增加的同時，退休人員也在增加，特別是老齡化問題，退休人員的增速高于在職人員的增速。隨著改革不斷深入，基金缺口日趨嚴重。以莆田市為例，2016年在職平均工資4426元，離退休人員平均工資4178元，供養比3.371：1，2016年全年平均參保人數67399人，離退休人數27268人，人數比2.472：1，低于供養比0.899；2017年在職平均工資5033元，離退休人員平均工資4350元，供養比3.087：1，2017年全年平均參保人數66897人，離退休人數27507人，人數比2.432：1，低于供養比0.655；2018年在職平均工資5165元，離退休人員平均工資4447元，供養比3.075：1，2018年全年平均參保人數67343人，離退休人數28552人，人數比2.358：1，低于供養比0.717。從對比數據中不難看出，當參保人數同退休的人數達到供養比的比值的時候，養老保險收支才算平衡，然改革后近三年的參保人數同退休人員的比值都低于供養比值。供養關系的失衡，直接影響財政補助的增加。2017年全市財政補助機關事業養老保險2.11億元，2018年補助機關事業養老保險3.55億元，增加1.44億元，比增 68%，隨著社會老齡化問題，退休人員連續調資，繳費費率的下降，繳費人數同退休人數的比例縮小，養老保險的供養負擔會日益沉重。

（三）基金管理相對落后

目前，機關事業單位養老保險改革推進工作相對緩慢，相關法律法規的制定相對滯后。1992年至2014年機關事業單位養老保險在全國開展試點期間，各省市做法不一，國家對機關事業單位養老保險基金的管理沒有統一的運作。各地歷年積累的基金“躺”在銀行，享受著銀行給予優惠利率來保值增值。隨著社會經濟的不斷發展，老百姓的生活水平不斷提高，平均壽命的增加，當前基金管理單純靠銀行的利息來保值增值的做法已不適應機關事業單位養老保險事業的發展，銀行的優惠利率已跟不上養老金的增長率，養老保險制度對社會安定穩定的“減震”作用逐漸失去效力。

（四）個人賬戶存在虛賬

2015年，國家頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》中規定：“實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度”。明確個人繳費工資的8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。改革啟動后，對于個人賬戶的管理問題沒有明確。目前，機關事業單位養老保險個人賬戶還是以記賬的方式，個人的繳費部分納入基金統籌，沒有獨立劃撥出來管理，個人賬戶未真正意義上的建立。個人賬戶的基金積累還是跟統籌基金一樣，依靠銀行的利率保值增值。近三年來，人社部、財政部公布機關事業養老保險個人賬戶記賬利率分別是2014年10月1日至2015年12月31日為5%、2016年8.31%、2017年7.12%、2018年8.29%，遠遠高于銀行給予基金的優惠利率，這些隱性的基金缺口就必須由統籌基金或財政“買單”。

三、推進機關事業單位養老保險改革的對策

目前，我國機關事業單位養老保險制度改革還是處于探索階段，隨著改革的不斷深入，存在諸多矛盾和問題都是必然的。要改變現狀，只有通過改革的不斷深化，制度的不斷完善，問題才能得到逐一解決。機關事業單位養老保險改革關系政府與國家公職人員，關系社會和諧穩定，應盡快建立配套，既體現機關事業單位特點，又與企業相銜接的養老保險制度，才有利于維護改革、發展、穩定的大局，促進各項社會保險事業協調發展。

（一）建立基金運營機制

養老保險制度是現代國家人民得以享有并獲得國家提供的公共物質幫助的基本權利，通過建立專門的機關事業養老保險法律法規，更好地維護退休人員的基本權益。到目前為止，我國雖然出臺了機關事業單位養老保險參保的法律法規，但是結合各地實際的具體操作性細則還沒有出臺，所有沒有真正起到對參保人員的權益的保護。改革試點期間各地自行出臺的文件已不適應現有的機關事業單位養老保險制度，甚至還存在沖突。針對養老基金管理效率不高問題，應制定完善養老保險基金管理的相關法規制度，成立養老保險基金管理專業部門，明確基金管理職責、規范收支程序，規定違規使用處罰措施，落實管理責任追究，確保養老基金依法安全有序運作管理。

（二）提升基金統籌層次

國家已明確規定了城鎮職工的基礎養老保險由省級統籌逐步過渡到國家統籌，由國家統一調劑，確保養老保險基金支付的平穩。全國機關事業單位養老保險的基金統籌層次沒有統一，福建省機關事業單位養老保險自開展工作以來一直是省、市 、縣分級統籌，各級財政“分灶吃飯”，地方政府就會認為基金缺口都是由地方財政兜底，對本地區的一些歷史遺留的問題就會出現同政策相違背的地方“土”政策，因地方財力的問題，基金在抗風險能力方面就變得非常脆弱。應充分利用改革的契機，提高基金的統籌層次，采取以地級市為單位，完善一家統籌一家的辦法，逐步建立健全基本養老保險基金省級統籌，再過渡至國家統籌，以提高老齡化高峰期的基金支付抗風險能力，確保機關事業單位離退休人員基本生活。

（三）增強養老基金支付能力

當前，機關事業單位養老保險主要是按照國家、單位、個人三者合理分擔，“以收定支，略去結余”的原則確定基金的籌集工作，隨著時間的推移，工作的不斷深入，部分地區已出現養老保險基金收不抵支現象，在這種情況下一般是由同級財政補助，而補助資金逐年增加，這給地方財政造成不小的壓力，不利機關事業單位養老保險的健康發展，致使改革的初衷失去意義。應該建立風險備用金制度，通過財政支出結構調整，上下級轉移支付等方式，在基金財政補助收支平衡的情況下，按照當年度基金收入的一定比例由財政預算一筆養老保險風險備用金，備用金不得擠占、挪用；針對養老基金“躺”在銀行增值幅度不大問題，拓寬結余基金投資途徑，可以利用職業年金的投資運營相對成熟的平臺參與投資運營或是由國家社會保險基金負責投資運行，促進養老基金保值增值，提高養老保障支付能力，以應對通貨膨脹或財力困難時期產生的基金支付風險。

（四）做實個人賬戶

參保人員在達到法定退休年齡時個人賬戶的積累金額的多少會直接影響退休人員的養老金計算金額，較高的記賬利率擠占了統籌基金的金額，也給養老保險基金的累積帶來壓力。應把個人賬戶的養老保險基金委托投資運營或是由國家社會保險基金負責投資運行，運營的條件是必須保證運營的收益利不得低于人社部及財政部公布的最低記賬利率，確保參保人員的合法權益。

綜上所述，在推進改革的過程中，真正財政多支出的，主要是前期的基金積累的部分。基金積累用完后，收不抵支部分由財政支出。若不及時調整，隨著時間的推移，財政的支出將會日益沉重。在注重退休制度改革，提倡實行彈性退休制度的同時，應加強國家同地方的稅收改革，增加地方稅收，并堅持實行社會保險基金積累率的原則，采取由財政每年從稅收中按一定的比例提取一定的金額，作為基金的補助及備用金。積累比例要采取由低到高，逐步到位的辦法，把積累水平控制在財力允許的范圍內，就不會影響財政收支的大局，同時也可以緩解財政壓力，維護機關事業養老保險健康發展。