提高專項資金使用績效助力脫貧攻堅目標實現

高淑芳

摘 要：本文通過某省對扶貧專項資金開展績效評價工作的案例，總結經驗、發現問題、剖析原因并提出績效改進建議，為提高財政扶貧專項資金使用績效，以更經濟的投入、更有效率的實施獲得更好的扶貧效果提供借鑒和改進思路。

關鍵詞：專項資金；脫貧攻堅；績效評價

1 項目背景

黨的十八大以來，以習近平主席為核心的黨中央把脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，擺到治國理政的重要位置，吹響了打贏脫貧攻堅戰的進軍號。黨的十九大明確作出了“中國特色社會主義進入新時代”和 “我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”的重要判斷。

脫貧攻堅是政府公共職能。近年來，財政支出需求不斷擴大，財政收入持續下降，二者之間的不平衡由于經濟下行客觀壓力和減費降稅等一系列惠民舉措呈現擴大趨勢，提高財政資金支出效率和使用績效時不我待。自2002年十一屆全國人大五次會議預算審查結果報告提出要“健全支出績效考評機制，加強預算績效管理，提高資金使用效益”以來，中央及各地試點探索、完善制度，十九大提出了“全面實施績效管理”，2018年中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，擬通過全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，旨在推動財政資金聚力增效，以提高公共服務供給質量。

2 基本情況

2.1 項目概況

省貫徹國家精準扶貧精準脫貧方略，結合人口多、底子薄、欠發達、不平衡的實際省情，制定該省扶貧規劃和方案，安排財政專項資金，著力改善民生，夯實發展基礎，推動貧困地區和貧困人口限期脫貧。根據中省文件，財政專項扶貧資金是指中央和地方各級財政預算安排用于支持農村貧困地區、少數民族地區、國有貧困農場、國有貧困林場等加快經濟社會發展，改善扶貧對象基本生產生活條件，增強其自我發展能力，幫助提高收入水平，促進消除農村貧困現象的專項資金。財政專項扶貧資金按使用方向分為發展資金、以工代賑資金、少數民族發展資金、國有貧困農場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款財政貼息資金及其他財政專項扶貧資金。為更好地發揮財政扶貧專項資金支出績效，用更少的錢辦更多的事，該省對財政扶貧專項資金支出績效自評的基礎上對其中的發展資金開展復評工作。

2.2 抽樣原則

根據資金量大，分布面寬，代表性強，社會關注度高的原則，選擇其中8個貧困縣開展現場評價，抽樣資金占全省發展資金總額的9.56%，樣本具有代表性。

2.3 指標設計

結合扶貧專項（產業發展）資金的特點和政策目標要求，參考財政部《預算績效評價共性指標體系框架》，按照結果導向、優化決策、規范管理、提高績效的目標要求，對財政扶貧（產業發展）專項資金按項目決策、項目管理和項目績效三個一級指標，分解為18個二級指標和30個三級指標，詳見下表1。

2.4 總體評價

總體上看，決策依據充分，總體目標清晰，完成了各評價年度省委、省政府確定的扶貧移民民生工程目標和“十二五”、“十三五”規劃的階段目標任務，評價結果等級為優。通過評價，該省在財政專項扶貧資金的預算安排及使用方面有成功經驗，也取得了較好的成績，但也存在可以進一步提高績效、需要改進的地方。

3 評價結果

3.1 取得的相關經驗

一是明確目標任務，細化量化可考。

該省扶貧和移民工作局根據省政府辦公廳各年度重點任務和目標要求，和專項資金一起分解下達目標任務至各地，根據清晰量化的目標任務分解表對樣本縣進行核實確認，均按時按量完成任務，部分縣超額完成任務。

二是堅持黨的領導，逐級貫徹落實。

該省根據中央精神及時印發扶貧開發綱要，在黨的委員會議上通過《集中力量打贏扶貧開發攻堅站、確保同步全面建成小康社會的決定》，省人民代表大會常務委員會公告頒發全省《農村扶貧開發條例》，省人民政府印發《十三五脫貧攻堅規劃》，在總體規劃引導下出臺基礎設施、文化、產業、衛生等扶貧專項規劃，并確定責任部門和責任人；財政、發改、扶貧移民部門聯合頒發《扶貧專項資金管理辦法》；簡政放權，由省人民政府辦公廳出臺文件，按責任、權力、資金、任務“四到縣”建立扶貧審批權下放制度。通過上述措施，堅持黨的領導，制度先行，確保正確的決策貫徹落實。

三是科學分配資金，提高管理效率。

根據該省專項資金管理辦法，財政專項扶貧資金主要投向中央和省確定的連片特困地區和扶貧開發工作重點縣，分配時圍繞減貧工作目標，按照規劃分配、因素測算、據實據效等方法進行分配，由該省財政廳會同省扶貧移民局根據年度扶貧工作計劃，擬定財政專項扶貧資金（發展資金）分配方案，報分管省領導審定后，按責任、權力、資金、任務“四到縣”的扶貧審批權下放制度，給予項目縣更多實施自主權，提高專項資金管理使用效率，確保扶貧工作實效。

四是完善制度建設，強化內部控制。

為確保資金安全，在簡政放權的基礎上，該省各級管理部門積極做好相關服務和管理工作。通過完善制度建設，加強內部控制管理，將權力約束在制度的籠子里，確保資金安全。如：省財政廳、省發展改革委、省扶貧移民局《關于印發<*省財政專項扶貧資金管理辦法>的通知》對項目資金的預算與分配、使用與撥付、管理與監督進行了明確。《*省財政專項扶貧資金項目公告公示實施辦法》《*省財政專項扶貧資金縣級財政報賬制實施辦法》、《*省財政支出績效評價管理辦法》等辦法，細化明確了公告公示的主體、內容、方式和市、縣、鄉（鎮）三級資金監管責任及績效評價的細化標準和具體程序。通過改進服務方式，提升公共服務質量和效率。如：農業部門向每個村派駐農技員，指導農戶提高種植和養殖水平等。

五是自評為主抽（復）評為輔，全面落實績效管理。為提高財政專項扶貧資金使用績效，更好的完成脫貧攻堅目標任務，該省開展了以自評、委托中介機構抽評和專項績效評價、省財政投資評審機構復評等方式對扶貧專項資金開展績效評價，根據評價結果指導改進專項資金預算分配與管理，提高資金使用實效。

通過上述管理，納入復評的地區均能夠按照相關文件要求，結合實施地扶貧規劃，編制扶貧項目年度實施方案并安排實施。按期完成各年度目標任務。

3.2 項目效益實現情況（根據問卷調查結果）

該次評價采取隨機抽樣方式，對8個樣本縣中16個村/鎮農戶開展滿意度調查。其中：31%是貧困戶，滿意度90.22%；53%是脫貧戶，滿意度92.52%；16%是非貧困戶，滿意度93.89%；綜合滿意度為90.85%。主要反映在以下五個方面，一是基礎設施得到加強，綜合滿意度為91.79%。被抽查地區硬化路、生活用電、廣播電視、通信網絡等基礎設施基本實現了全覆蓋。二是社會事業得到發展，綜合滿意度為92.14%。被抽查地區均實現了九年義務教育、新型農村養老和醫療保險全覆蓋，教育水平和醫療保障水平得到了較好提升。三是家庭收入得到增加，綜合滿意度為90.77%。四是對幫扶方式普遍滿意，綜合滿意度為92.14%。五是對幫扶成效普遍滿意，綜合滿意度為93.33%。

從以上五組數據和現場座談情況反映，總體滿意度非貧困戶要好于脫貧戶，脫貧戶要好于貧困戶。一是扶貧工作的整體效應，帶動區域內所有農戶受益；二是觀念差異。本次問卷調查反映，希望可以得到更多的技術扶持的非貧困戶、貧困戶、脫貧戶的比例分別為41.18%、29.17%、18.37%，非貧困戶自主學習、尋求自身發展的需求更強烈。因此在扶貧的同時亦要激發貧困戶脫貧的主觀能動性，促使其轉變觀念才能從根本上脫貧。三是扶貧工作方式還可進一步優化和改進。例如統籌考慮農村基礎設施規劃，產業扶持周轉金結合農村人口年齡分布特點尋求“造血”機能扶持方式，加大技術扶持、項目選擇和指導，探索農村電商的推廣使用等。

3.3 需要改進的方面

一是項目安排科學性有待進一步提高。該次評價發現被評價地區項目入庫未見項目實施村現有基礎設施等資產現狀的記錄與分析資料。按預算法中第三十二條規定：安排預算應考慮資產存量情況。

二是項目管理水平有待進一步提高。

1）部分地區財務核算不規范，會計基礎工作薄弱。如：個別地區財務核算軌跡不清晰、現金大額支付及賬簿設置不正確等。

2）個別地區項目管理不嚴格，存在管理風險。如：項目管理原始資料不完整；驗收資料和基礎資料主要信息缺失等。

3）農村專業合作社財務基礎薄弱，監管不夠，貧困戶利益缺乏保障。農村專業合作社風險意識不足，尤其是種養殖業專業合作社，未計提風險基金，若遇氣候、疾病等不利因素影響而導致停產停業，存在無法保障村集體或貧困戶正常收益的風險；部分農村專業合作社內部控制制度不完善或未對合作社的財務進行公示，未見第三方審計或政府監管，不能有效保障貧困戶的合法權益。

三是項目績效方面還有較大提升空間。

1）部分地區發展產業經濟長遠目標與個別扶困短期任務存在矛盾，有待進一步建立貧困戶持續增收的長效機制。

2）部分被抽查村產業扶持基金未發揮效益。經現場調研，無合適的產業投資項目是暫時未使用的主要原因。

3）部分地區農業特色產業還有較大的發展空間。部分被抽查地區基本以傳統種養殖業為主，大部分采取農戶散養方式，流轉土地占比較低，產業發展還處于初級階段，農戶基本靠村上幫扶和農村合作社進行產業發展，缺少外來資本投入，還未形成市場導向的較為成熟的產業鏈，對持久增收有一定影響。

4）農村電子商務平臺未有效利用，銷售市場未打開，限制了農村特色產業的發展。納入評價抽查的村基本都設立或與相鄰村共享農村電子商務點，但由于農村電商人才稀缺、缺乏統籌引導等原因，未能有效利用和發揮效益。經問卷調查117名村民，其中78%的貧困戶、56%的脫貧戶、40%的非貧困戶不知道電子商務點用途；其余的被調查人知道電子商務點的主要作用就是購物，也有知道可以銷售，但卻少有人知道如何通過電子商務平臺銷售。部分干部和農戶反映了網上銷售食品質量認證困難、產品推廣困難、推廣費用難以承擔、物流困難等阻礙因素。

4 績效改進建議

4.1 強化項目管理，確保扶貧成效落地落實

1）進一步在“放”的基礎上做好管理和服務工作。一是加強對鄉鎮、村財務培訓，提高財務人員業務水平；二是在有條件的地區采取試點，探索通過政府購買服務方式，對鄉鎮、村財務實施代理記賬；三是督促接受政府投資的龍頭公司和農村合作社建立健全內部控制制度，建立風險防范機制；四是省、市主管部門在放權的基礎上加強業務指導和監督，提高鄉鎮、村項目管理水平，規范項目管理和財務核算，確保專項資金使用安全有效使用。

2）提高項目入庫科學性，確保扶貧政策精準實施。結合“十三五”脫貧攻堅規劃和相關專項規劃等，建議選擇行政村較少、管理基礎較好的縣作為試點，全面梳理鄉鎮、行政村3-5年的項目投入和建設情況，對所有固定資產（含公共基礎設施）建立臺賬管理。在編報村級項目實施規劃和方案時，要求提交最近3-5年對該村的財政資金投入、項目建設及基礎設施現狀的分析，納入全縣總體項目庫對申報項目的行政村進行橫向和縱向的比較，統籌安排，提高項目入庫精準性和科學性，確保精準扶貧政策落地落實。

4.2 完善農村電商協調推動機制，助力脫貧成效持久實現

結合地域特色，在不易發展規模經濟的地區大力發展農村互聯網經濟。建議進一步完善省級相關部門的溝通協調機制，根據《關于促進電商精準扶貧的指導意見》（國開辦發〔2016〕40號）文件精神，“盤活”協同聯運機制，在堅持政府主導、強化領導責任的基礎上，推動不同部門聯動、不同區域聯動、公私聯動、政企聯動，結合該省實際，為農戶解決難題，使農村電子商務切實發揮作用，真正開啟“互聯網+農業”的模式。進一步探索完善扶貧長效機制，在積極培育農戶“造血”機能的同時，拓寬農戶增收的市場和渠道，提升貧困人口自主致富能力，助力脫貧成效持久實現。