論黨內監(jiān)督集體領導和分工負責制度的完善

摘 要：集體領導和分工負責制度作為黨內各項監(jiān)督制度之首，是民主集中制原則的具體體現(xiàn)。針對該項制度實踐運行中存在的問題完善制度的具體操作內容和程序設計，使民主集中分工負責落到實處，保障黨的監(jiān)督活動的開展，在新的歷史時期保持黨政廉潔、維護和保證黨的執(zhí)政地位。

關鍵詞：黨內監(jiān)督；集體領導；分工負責

一、問題的提出

黨的十九大報告指出“全面從嚴治黨永遠在路上，一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背?！敝袊伯a黨是社會主義法治建設的領導者、組織者、實踐者，對中國共產黨的監(jiān)督工作對于確保執(zhí)政黨的科學執(zhí)政十分重要，是新的歷史時期保持黨政廉潔、維護和保證黨的執(zhí)政地位的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記指出，要“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系”[1]，因此黨的監(jiān)督工作需要形成一整套完整的監(jiān)督體系，在各個方面形成相應的監(jiān)督和制約的規(guī)章制度，并設定具體的對象、范圍、手段和保證措施，包括從權力的產生、實施、制約、罷免等各個運行環(huán)節(jié)，到知情、建議、檢查、處置等監(jiān)督的各種方式和程序，都做到有法可依、有章可循，形成國家法律、行政規(guī)章和黨內制度的有機統(tǒng)一，彼此之間銜接配套，覆蓋全面的一個立體化的監(jiān)督體系，以確保黨的監(jiān)督開展落到實處。

在這個立體化的監(jiān)督體系中，集體領導和分工負責制度作為黨內監(jiān)督制度的首要制度，其建立和完善是實現(xiàn)黨的決策民主化、科學化，避免個人專斷導致權力失控的重要途徑，也是提高黨內監(jiān)督有效性的重要方面。

二、集體領導和分工負責制度的內涵

早在1948年中央就明確規(guī)定了在黨的領導工作中，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的領導制度，指出黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度，集體領導和個人負責二者不可偏廢。這項制度的實行對于加強黨的組織建設，堅持集體領導并發(fā)揮好“班子”在集體領導中的作用，處理好集體領導與個人分工負責的關系， 保持黨在組織上的先進性具有十分重要的意義。

集體領導和分工負責制是民主集中制原則在黨的領導活動中的重要體現(xiàn)，意指領導班子在職責范圍內，通過會議形式，在充分調動領導成員個人積極性的基礎上，對重大問題進行集體討論并作出決定，然后再根據集體的決定進行分工，使每個成員切實擔負起應盡的職責。它的基本要求有兩個方面：一是凡屬重大的問題，任何個人無權自作主張。如涉及黨的路線方針政策的大事，重大任務的部署，重要干部的任免，群眾關注的重要問題以及上級黨組織要求必須由黨委集體討論決定的問題，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定；二是在黨的各級委員會內部，要明確地規(guī)定各個領導成員所負的具體職責，做到事事有人管，人人有專責。黨委成員要根據黨委的集體決定和分工執(zhí)行集體作出的決定，并按照分工切實履行自己的職責，認真負責地開展工作，不允許各行其是。是以，集體領導和個人分工負責二者是辨證的統(tǒng)一，相互制約，相輔相成，不可偏廢。既能使黨委的集體領導建立在黨委委員個人分工負責的基礎之上，又能使黨委委員所分工的各項工作在黨委統(tǒng)一領導下有效地進行，做到分工不分家，互相協(xié)助，充分發(fā)揮黨委的整體效能。

三、集體領導和分工負責制度在黨內監(jiān)督運行中存在的問題

黨內監(jiān)督是加強黨的建設，促進黨內民主，保持黨的先進性，增強黨的拒腐防變和抵御風險能力的強大武器。加強黨內監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，其中包括自上而下、自下而上和平行的黨內監(jiān)督。十一屆三中全會以來，中國共產黨確立了一系列黨內專門監(jiān)督制度，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》概括為黨內十大專門監(jiān)督具體制度。這十大制度，是中國共產黨在不斷探索實踐中總結經驗的基礎上提煉出來的，是黨內專門監(jiān)督制度的首次集中概括，對于加強黨內監(jiān)督工作具有十分重大的意義和作用。新修訂的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》又將這十項制度納入了不同監(jiān)督主體的具體工作中，并與《廉潔自律準則》、《紀律處分條例》、《問責條例》等相銜接，形成了完整的黨內監(jiān)督體系和問責制度。

其中，集體領導和分工負責制度作為黨的根本領導制度，在《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》中被確立為十項監(jiān)督制度之首，起到了加強和改善黨的領導、加強黨內監(jiān)督、黨內民主、保證決策的科學化和民主化等作用，但在實踐運行中也還存在著一些問題亟需改進，主要有：一是集體領導需要有一個好的領導班子，然而實踐中存在著領導班子對上搞分散主義要求放權，對下搞“壟斷”，要求集權。二是存在個人專斷或權力渙散現(xiàn)象。由于單憑個人才能解決所有的問題是不現(xiàn)實的，領導班子的“班長”有的過分強調集中，要求絕對服從個人或少數(shù)人的意見，而另一方面過分強調民主要求“班長”充分尊重個人的意見，也會導致無法決策，工作效率低下。三是存在黨內民主形式主義的現(xiàn)象。由于黨內民主制度的建設和程序設計上的一些問題，存在黨員在黨內政治生活和組織生活中的消極被動性，黨內民主只是在程序上完成了步驟，而沒有真正起到民主集中的作用。四是存在未經事先通知臨時動議的現(xiàn)象。實踐中有的領導班子雖然是堅持了集體討論、集體決定的制度，但是會上所討論所決定的問題，往往是臨時動議的多，會前通知的少。導致成員對問題考慮不全，討論不充分，沒有真正發(fā)揮集體討論、集體決定的優(yōu)勢。五是存在決策后執(zhí)行集體決定不力，各自為政的現(xiàn)象。

四、完善集體領導和個人分工負責制度

（一）堅持民主集中制原則

集體領導和個人分工負責制是民主集中制原則的具體體現(xiàn)，所以完善該制度，首先應當在實踐工作中貫徹民主集中制原則。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調：“堅持民主集中制是強化黨內監(jiān)督的核心”。民主集中制原則的貫徹包括健全黨內民主制度體系，促使民主集中制的規(guī)定具體化、程序化，健全黨員權利保障制度、完善黨的代表大會制度等具體內容，同時切實在實踐中加快推動黨內民主選舉、決策、管理與監(jiān)督制度機制的完善創(chuàng)新。使民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，是集體領導的具體實踐過程和根本保證，可以使黨員和黨組織的意愿得到充分的表達，積極性、創(chuàng)造性得到充分的發(fā)揮。黨內監(jiān)督屬于民主監(jiān)督范疇，構成黨內民主不可分割的一部分。具體是指黨的各級領導機關和干部應由選舉產生的民主選舉制度，黨內討論和決定問題實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，黨的各級委員會實行集體領導、個人分工負責相結合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度。

（二）加強黨內民主制度的建設和程序的科學設計

要防止和克服個人專斷，需要有程序來保障黨員個人的民主權利；要防止領導班子的軟弱渙散，同樣需要程序的科學設計。保證按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行集體討論，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。一方面，從集體領導而言，凡是重大問題，都應由領導班子集體討論后作出決定，決不能依個人專斷，否則個人的權威得到了強化，而另一方面也要充分發(fā)揮民主保障決策的合理性。要通過擴大黨內民主制度的建設和程序的科學設計，逐步改變黨員在黨內政治生活和組織生活中的消極被動性，使黨員群體的政治信仰、政治熱情、政治智慧、政治意志和奮斗精神能夠最大限度地轉化為領導集體的領導能力，聚合和增強其積極因素，抑制和清除其消極因素，從而極大地提高全黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。如未經通知臨時動議的現(xiàn)象就可以由程序設計加以防范，規(guī)定各級黨委要做好會前的準備，開會前適當時間要將會議要討論的問題和有關材料通知到位，讓他們作好準備。凡是臨時動議的，一律不予討論。再如民主集中表決的環(huán)節(jié)對保證決策不流于形式非常重要，采取何種方式表決，設計表決的內容是否合理，計票的方式是否科學，都會影響民主決策的效果。

（三）分工負責的職權范圍明晰

為防止權責不清互相推諉問題，分工負責的職權范圍必須界限明確。根據分工負責的職權范圍，領導班子成員要無條件服從和執(zhí)行集體決策，在各自的職權范圍內大膽地、負責地、創(chuàng)造性地工作，主動克服困難，完成分擔的任務，保證集體決策得到貫徹執(zhí)行。每個班子成員都要自覺維護班子的團結和領導集體的權威，既要根據集體的決定和分工切實履行好自己的職責，承擔起應該承擔的責任，又要關心全局工作，積極參與集體領導，做到分工不分家、成事不敗事、補臺不拆臺。

（四）嚴格落實監(jiān)督與責任追究制度

集體領導和個人分工負責制度要落實到位，必須要嚴格制度實施的監(jiān)督與責任追究，著重健全問責機制，確保發(fā)揮出黨內監(jiān)督責任追究的懲處和警示效果。[2]除遇緊急情況外，對于應當經集體討論決定的事項而未經集體討論，也未征求其他成員意見，由個人或少數(shù)人決定的，應根據損失的不同程度等區(qū)別情況，追究主要責任人的責任。若各級領導班子成員不遵守、不執(zhí)行集體的決定，或未能按照集體決定和分工履行自己的職責，給工作造成損失的，應當視損失的不同程度，依據黨內條規(guī)，追究有關責任人的責任。黨委每年應對集體決策和執(zhí)行情況，特別是重大問題決策和執(zhí)行情況進行自查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，該追究責任不能礙于面子人情走過場大事化小，小事化了。上級紀委、組織部門要組織專門力量進行定期檢查和臨時抽查，并根據檢查結果及時作出相應處理，對執(zhí)行得好的予以表彰，執(zhí)行的不好的進行通報批評，問題嚴重的該查處的要嚴肅查處。特別是對于那些各行其是拒不執(zhí)行決策、決定、決議者和失職瀆職者，不能放任不管，一定要追究責任嚴肅紀律。

（五）重視“班長”在集體領導中的作用

領導班子中“班長”是核心，所以必須處理好“班長”與班子成員的關系，發(fā)揮“班長”的協(xié)調表率作用。在黨委內部，“班長”與班子成員是平等的，是少數(shù)服從多數(shù)的關系，但在黨委決策上，“班長”起到了關鍵的作用，要善于引領，并把好關。要善于集中大家的意見和智慧，調動每個成員的積極性，形成一個團結的集體，發(fā)揮班子的整體效能。要事先研究和審定提交班子決策的議題，對具有方向性、原則性和事關全局的重大問題要列入議題；對一般的日常工作或原則明確只待貫徹實施的問題，可不列入議題范圍。在討論中引導成員圍繞決策的內容，多角度地分析討論和研究，使大家暢所欲言，充分發(fā)表意見，形成科學民主的決策。對形成多數(shù)意見的決策方案，要果斷決定，對一時尚未統(tǒng)一意見而時效性不強的決策，可暫緩進行。在工作生活中“班長”要多了解班子成員的工作情況，通過談心等活動溝通彼此和成員之間的思想和感情，不斷探求解決各種問題的工作方法和藝術，及時化解出現(xiàn)的各種矛盾，充分發(fā)揮班子全體成員的積極性，及時對決策實施情況進行協(xié)調和檢查督促，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

參考文獻：

[1]習近平.習近平在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調 加強反腐倡廉法規(guī)制度建設 讓法規(guī)制度的力量充分釋放[N].人民日報，2 015-6-2 8.

[2]曹雪松.黨內監(jiān)督優(yōu)勢與實現(xiàn)路徑[J].中國特色社會主義研究，2016（4）.

作者簡介：

倪頌文（1974.3-）女，漢族，浙江蕭山市，副教授，碩士學位，研究方向：民商法，黨內法規(guī)。