棚戶區改造文獻綜述

摘 要：棚戶區改造 （簡稱“棚改”） 是我國一項重大民生工程和發展工程。截止2017年末， 我國棚改項目累計開工超過3 000萬套， 總投資達1.84萬億元。2018 年 10 月 8 日，李克強總理在國務院常務會議上強調，“棚改是重大民生工程，也是發展工程”“這項工作對改善住房困難群眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用，可以說一舉多得。棚改要更好體現住房居住屬性，要切實把這件好事辦好。”2018年啟動的新一輪“三年棚改攻堅計劃”提出， 2018—2020年將再改造各類棚戶區1 500萬套， 兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。隨著全國棚改工作大規模展開， 棚改項目實施難點日益突出，盡快找到解決辦法成為政府與社會各方重點關注的問題。

關鍵詞：棚戶區改造；困境

（一）棚戶區改造問題

棚戶區在改造過程中存在著一些問題及困境，非常不利于城市的可持續發展，因此加強棚戶區改造存在問題研究意義重大。

（1）矛盾加深，拆遷難度增大。

魏麗（2018）認為棚戶區改造存在的問題是矛盾激化。首先是認識存在偏差，導致拆遷難度加大。政府不斷提高的補償標準并不能滿足人民不斷增長的需求。其次是存在一些缺乏理性的輿論引導，把“強拆”問題的嚴重性放大。最后是一些拆遷戶尤其是年紀較大的老人有著非常強烈的故土情節，使得拆遷難度加大。高佳（2018）提出雖然棚戶區改造工程是為了幫助居民提高他們生活水平、改善其住房條件和生活環境的，但是，由于各個家庭自身經濟條件等情況的不同，使得在拆遷協調過程中會出現各種難以協調和溝通的困難，這直接影響了棚戶區改造工作的進展，也影響了其他居民的拆遷的進行。

（2）資金缺口大，籌資模式有待創新。

賴小慧（2017）等認為，棚戶區改造的經濟屬性、利益相關體的博弈和棚戶區改造公共利益之間界定不明，棚改資金投入和未來收益難以匹配，針對棚戶區改造項目資金不足、融資渠道不暢的問題，各地政府應積極探索多元化的融資模式。彭石 （2017）提出由于棚戶區改造具有規模大、資金投入大、改造時間過長等特點，使得在目前的房地產市場行情下，參與棚改的房地產企業不愿將大部分或所有資金投入到棚戶區的改造中，避免產生不必要的風險。

（3）棚戶區界定不清

解大可（2017）指出目前城市棚戶區主要是這樣界定的：在城市規劃范圍內的基礎配套設施及施工功能相對不夠完善的區域，往往建筑密度較大，且房屋結構簡陋、使用年限長，因此質量較差，安全隱患多。這樣的界定在星系地指標上不夠明確，使得棚戶區界定在認定上不夠清晰和統一。馮文華（2014）認為棚戶區界定不明確，且國家將棚戶區改造納入保障性安居工程考核，對地方政府來說，棚戶區改造既能解決土地問題，資金投入也相對較少，并且抵頂了棚戶區改造任務，可謂一舉兩得，因此有的地方將所有的舊城改造、搬遷安置項目全部界定為城市棚戶區，政策利用擴大化，使國家的優惠政策落不到實處，擴大了財政補助范圍。

（4）整體配合不協調，政府監管缺乏，腐敗現象嚴重 。

張平宇（2017）認為棚戶區改造出現了整體規劃編制滯后， 個別部門支持、配合力度不夠， 市場化運作與政策規定不符， 房屋質量欠佳， 開發商與被拆遷居民未達成協議而強制拆遷等問題。李芷苜（2015）提出近年來，建筑工程的質量嚴重下降，“歪樓”，“倒樓”等事件接連被媒體曝出，加重了被拆遷居民的憂慮，而他們自身專業知識有限，對于安置房的選址、規劃和工程質量缺乏判斷力，政府只有加大監管力度，切實維護人民群眾的根本利益才能贏得群眾的信任，促進改造工作的順利展開。

（二）棚戶區改造對策

在新的政策背景下，要想推動棚戶區改造快速發展，必須不斷總結，找準問題的癥結所在，進一步完善政策、明確城市棚戶區改造的范圍，加大資金投人，正面輿論導向，加大安置房建設力度，確保完成改造任務。

（1）依法拆遷，讓利于民。

賴小慧，唐孝文，馮華（2017）提出完善棚戶區改造被拆遷方群體參與機制。棚戶區改造工作中，完善被拆遷方的參與機制是及時溝通政策、維護其合法權益和減少糾紛的重要環節。通過健全棚改工作中被拆遷方的參與機制，可將城市的現代化建設進程與民主完善進程有機結合。被拆遷方了解棚戶區改造項目情況及其維權途徑，有利于減少棚戶區改造阻力。魏麗（2018）加強輿論引導。利用市級報紙、政府網站和新媒體等做好政策宣傳引導，營造全社會支持拆遷的氛圍。

（2）建立多元融資模式，彌補資金缺口

棚戶區改造， 往往需要大量的資金投入， 如果缺乏相應的資金支持， 就很難推動棚戶區改造。陳娟（2019）提出采取PPP融資模式。PPP融資模式主要是行政部門和私營企業進行合作的方式來開展， 這樣既能顯著規避政府部門獨立承擔相應的資金問題， 同時也能夠為私營企業的投資貸款分擔相應的風險。此外該模式可以進一步拓展資金來源， 顯著緩解政府的財政壓力。劉曉亮（2015）提出開發性金融支持棚改項目的路徑，建議運用政策性棚改專項貸款，發行住宅金融債券、專項債券等多種模式為棚改項目融資。

（3）明確改造范圍與標準，合理安排拆遷

王大偉， 蒲靜（2011）提出在棚戶區改造范圍明確方面，地方政府應結合實際情況，合理科學的界定棚戶區改造標準，并對有關指標進行進一步細化，將容積率、配套設施、人均住房面積及使用年限、抗震性等指標有效納入棚戶區判斷標準中。張晴（2018）認為棚戶區改造要聚焦真正困難的老城區臟亂差棚戶區改造，而不是城中村改造。棚戶區改造中要充分用好國務院規定的實物安置和貨幣補償兩種方式。

（4）加強政府監管

張道航（2010）認為政府在棚戶區改造中處于主導地位，并不等于政府需要包辦一切。政府的責任首先是要做好棚戶區改造的工程規劃，具體規劃可以由設計部門來做，但政府要對規劃予以審定，使規劃做到科學合理。董麗晶、張平宇（2008）提出城市棚戶區改造項目需要廣泛調節各方利益，必須建立一個規范的利益表達機制，讓各方利益相關者能夠全程參與改造項目的各個環節，尤其是制定政策的環節。

小結：

棚戶區改造是重大的民生工程，只有解決好人民群眾的住房問題、滿足群眾最基本的生存需要才能推進和諧社會的建設。棚戶區居民大多是低收入階層，他們無力改善自身的居住條件，只有在政府的幫助下才能解決住房困難，提高他們的生活質量。因此，棚戶區改造項目的現實意義重大，有利于緩解社會矛盾，維護社會穩定。對于棚戶區改造過程中出現的各種問題，要今早采取措施解決，保障這項民生工程能順利進行。

參考文獻：

[1]陳娟.淺談PPP融資模式在棚戶區改造中的問題和解決對策[J].財會學習，2019（07）：203+205.

[2]景有生.棚戶區改造的難點和基本政策研究[J].住宅與房地產，2018（34）：216.

[3]高佳. 鄭州市金水區棚戶區改造問題及對策研究[D].長春工業大學，2018.

[4]張晴.我國棚戶區改造的范圍標準與對策建議[J].城鄉建設，2018（21）：66-67.

[5]魏麗.淺談棚戶區改造中存在的問題及對策[J].市場周刊，2018（10）：7-8.

[6]劉殷捷.項目收益債在棚戶區改造中的應用研究[J].中國高新區，2018（10）：287.

[7]賴小慧，唐孝文，馮華.利益分析視角下棚戶區改造問題與對策[J].廣西社會科學，2017（07）：157-161.

作者簡介：

強小慧（1994-），女，山西呂梁人，山西財經大學2017級研究生社會保障專業.