從公共政策的角度看政府在養老保險中的作用

摘 要：養老保險政策是一項重要的公共政策。從公共政策的角度我們可以更加清地認識養老保險政策中政府和市場的關系。本文先梳理了不同學者對公共政策的定義，然后分析了政府、市場以及養老保險這項公共政策這三者間的關系，討論了政府介入養老保險政策的的范圍與程度，并提出我國政府在養老保險政策中的職責和任務。

關鍵詞：公共政策；養老保險；政府

一、公共政策的定義

學者們關于公共政策的定義因人而異，并未形成統一的看法。拉斯維爾 （ Harold D. Lasswell）坎普蘭 （ Abraham Kaplan）兩位學者在他們 1950年合著之《權力與社會》一書中指出：“政策乃是為某項目標 ，價值與實踐而設計之計劃。 政策過程則包括各種認同 ，需求和期望之規劃、頒布及執行?！边@個定義強調了政策作為一種以特定目標為取向的行動計劃 ，以及它與一般計劃的區別。伊斯頓 （ David Easton）認為，公共政策是政府對整個社會價值做權威性地分配。此處的價值指社會上一般人認為的有價值，想得到的有形或無形的東西，如權力、財富、技能、知識、安全和聲望。托馬斯？ 戴伊 （ Thomas Dye）為公共政策下了一個簡明的定義，他說，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。羅伯特？艾斯通認為，公共政策就是“政府機構和他周圍關系的關系”。

二、政府、市場、養老保險政策

政府在公共政策中扮演了一個相當重要的角色。討論政府、市場以及養老保險這項公共政策這三者間的關系 ，不僅是行政體制和經濟體制改革和發展的需要 ，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。

（一）公共政策的主體： 政府——養老保險政策的制定者和執行者

政府所頒布的法令、制定的一系列政策都具有強制性，而公共政策的公共性決定了它的公共利益價值取向。也就是說，公共政策的制定是為了謀求最大多數人的利益而制定的，這也就意味著，一項公共政策也會去使得一些人的利益受損，所以只有由政府強制實施，才能保證公共政策的順利實施。從另外一個角度來說，市場不是萬能的，它在保證效率的同時，也會有失靈的時候，這種市場缺陷需要政府制定公共政策，這就是公共政策的邏輯起點。政府參與養老保險政策的制定，無論是在發達國家還是在發展中國家都無一例外。這是因為：個人會通過個人儲蓄或者其他的一些投資為自己的養老而做準備，但是，短視效應的存在，使得人們在年輕的時候都有一種消費傾向。況且，老年人的收入保障是一個長久的計劃，很多人缺乏必要的投資信息以及規劃能力，而且收益穩定的投資工具也很找到。尤其是在發展中國家，，人們常常因為投資回報率低于預期而不能保證收益 ；其次 ，由于養老金從繳費到開始支付的時間的間隔通常需要二三十年 ，因此若由商業保險公司來經營 ，很多人會對商業保險保持這樣長期的承若有所懷疑，特別是在遇到難以預料的高通貨膨脹的時候?；谝陨系倪@些原因，政府必須作為養老保險政策的制定和執行主體，而且在老齡化日益嚴重的今天，政府的參與就顯得更加的重要了。

（二）政府介入養老保險政策的的范圍與程度

當前中國，建設現代養老保險制度的關鍵仍然在于厘清政府和市場的職責邊界。一是明確公共和私人養老保險的功能定位并確立合理比例。這是建立現代養老保險制度第一個需要破解的重大理論問題，也是改革任務最重的現實問題。現有養老保險體系的所有困難，包括結構嚴重失衡，一支柱獨大，給付難以為繼等，都主要地源于這個根本問題。二是明確政府分別在公共和私人養老保險領域的功能定位，包括（準）強制性、稅優等公共政策的應用原理、監管框架的組建原則等。總體看，現代養老保險制度可以圍繞政府的職責功能構建多支柱的養老保險供給結構。政府職責之外的全部領域，可以看作是市場機制的作用范圍。

政府的主要職責是維護公平。首先，政府通過普惠性的公共養老保險保護弱勢人群，實現全體民眾的平等權利。完全市場化的養老保險制度飽受詬病，就源于社會公平的缺失。第二，政府通過公共政策擴大養老保險的覆蓋范圍。比如，養老保險普遍享受稅優，是正向的激勵措施。公共養老保險要求強制性加入，甚至通過稅收征繳。職業養老保險常常借助強制性措施，或者自動登記等準強制措施，促使企業為員工建立退休金計劃。第三，政府監管養老保險運營，確保養老保險參與者的平等地位。

（三）現階段養老保險政策中政府的職能與任務。

養老保險制度的實踐表明，政府是保持養老保險制度平穩運行、可持續發展的核心和基礎，其作用是不可替代的。在現代養老保險三支柱中，公共養老保險構成第一支柱，以消除老年貧困為主要職責，采取現收現付制，是轉移支付形式中的再分配。公共養老金應當覆蓋全體國民，強調對弱勢群體的保護。當然，對于繳費和非繳費人群，可以在保障程度上有所區別，形成梯次。在公共養老保險領域，政府的職責是直接提供、（通過稅收等形式）強制征繳并提供階梯型稅收優惠。私人養老保險構成第二支柱和第三支柱。職業養老保險是第二支柱的主要形式，職責為抵御老年風險，由企業和職工共同承擔，采取基金積累方式，可通過個人賬戶的企業年金、事業年金和團體商業保險等多種方式事項。政府在這里的職責是提供稅收優惠，并考慮以強制或準強制方式擴大覆蓋范圍，保障職工權利。第三支柱是個人養老保險，功能是改善老年生活，由居民自愿購買，采取基金積累方式，主要通過商業保險和個人退休賬戶等形式實現。

三、結語

在養老保險政策中規范政府行為，對于體現我國“老有所養、老有所安”的社會主義保障原則，構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義，既需要政府清楚地認識到本身應起的作用，更需要政府能力的提高；既需要養老保險政策本身的完善和長遠構想，亦需要冷靜地面對現實，認真解決具體問題。只要有實事求是的科學態度，有堅忍不拔的努力，就一定能使養老保險政策的功能順利實現并不斷完善，最終達到經濟和社會的和諧發展。

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作者簡介：

陳夏薇（1995—），女，山西省運城市人，山西財經大學2017屆研究生社會保障專業.