城市重點(diǎn)地段地下空間規(guī)劃實(shí)施途徑與對策探究

鄒大海，潘旭，龔丹丹

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司地下空間與建筑所，江蘇 南京 210019）

0 前言

城市規(guī)劃的實(shí)施途徑起于城市總體規(guī)劃明確用地范圍及功能，到該地塊實(shí)施方案報(bào)批通過為止，這一過程伴隨著規(guī)劃的不斷深入和項(xiàng)目的生成落地，是城市規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的重要保證；這一過程在不同的國家、同一國家不同的發(fā)展階段，規(guī)劃實(shí)施過程往往大相徑庭。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)法制的完善，關(guān)于城市規(guī)劃的實(shí)施途徑，特別是城市設(shè)計(jì)實(shí)施途徑的探討一直不絕于耳。盡管從根本上講，規(guī)劃的實(shí)施不是由規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和規(guī)劃管理部門來進(jìn)行的，而是由整個(gè)社會(huì)來運(yùn)作的，在此過程中，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與運(yùn)作對城市規(guī)劃的實(shí)施起著相當(dāng)重要的作用[1],并不代表規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在城市規(guī)劃實(shí)施的過程中就無所作為，相反，規(guī)劃的實(shí)施必須從規(guī)劃文件編制的源頭有針對性地對開發(fā)企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范和完善。

近年來，城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)入了前所未有的高潮時(shí)期，尤其是城市中心區(qū)地下空間類型豐富、規(guī)模較大且需要相互連通，給城市地下空間規(guī)劃建設(shè)和管理帶來了挑戰(zhàn)。因此，為了地下空間開發(fā)有序、便于實(shí)施，需要對城市地下空間實(shí)施途徑進(jìn)行研究，在地下空間專項(xiàng)規(guī)劃、核心區(qū)地下空間概念方案、概念方案成果轉(zhuǎn)化、公共地下空間實(shí)施方案設(shè)計(jì)這四個(gè)階段提出相應(yīng)的實(shí)施對策。

1 地下空間專項(xiàng)規(guī)劃

地下空間專項(xiàng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)基于對地下空間現(xiàn)狀的研究以及對城市一定期限內(nèi)地下空間規(guī)模的發(fā)展預(yù)測，提出城市地下空間的開發(fā)戰(zhàn)略，并對地下空間開發(fā)利用的功能、規(guī)模與形態(tài)作出科學(xué)的規(guī)劃，同時(shí)提出地下空間開發(fā)利用的實(shí)施步驟，以使與城市保持系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。

各地出版發(fā)行的城市地下空間規(guī)劃相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中，均要求編制重點(diǎn)地段的地下空間開發(fā)利用的目標(biāo)、方針、原則等內(nèi)容。金華市早在2008年就編制了城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，其中對城市開發(fā)的重點(diǎn)地段做了規(guī)劃和整合，其中多湖中心和燕尾洲區(qū)塊規(guī)劃為地下商業(yè)金融重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和地下文化娛樂重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，如圖1金華市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃圖。

圖1 金華市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃圖

針對城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃不直接指導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，主要指導(dǎo)下階段城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)工作的特點(diǎn)，本階段在考慮重點(diǎn)地區(qū)地下空間開發(fā)利用的目標(biāo)、方針、原則基礎(chǔ)上，還需重點(diǎn)考慮如下問題：①劃定城市重點(diǎn)地段范圍。主要考慮城市商業(yè)中心、對外交通節(jié)點(diǎn)和旅游休閑節(jié)點(diǎn)等人流量大的地區(qū)，一般與軌道交通線網(wǎng)相結(jié)合，以道路與交通設(shè)施用地、綠地與廣場用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、辦公用地等為界線。②構(gòu)建地下空間發(fā)展結(jié)構(gòu)形態(tài)。根據(jù)地下空間中人流集中點(diǎn)位置，制定公共地下空間連通方案，形成點(diǎn)線面相結(jié)合的空間體系。③確定地下空間類型與規(guī)模。公共地下空間以滿足城市交通、人行連通、市政等公共需求為主，地下停車按城市配建標(biāo)準(zhǔn)考慮，地下公共服務(wù)設(shè)施根據(jù)城市公共設(shè)施規(guī)劃、人行活動(dòng)特點(diǎn)、既有案例業(yè)態(tài)特點(diǎn)，有選擇的布置于城市地下。

2 地下空間概念方案設(shè)計(jì)

地下空間概念方案設(shè)計(jì)是城市設(shè)計(jì)的組成部分，長期以來，在城市設(shè)計(jì)的過程中，由于地下空間對城市形象影響不大，城市設(shè)計(jì)編制單位從業(yè)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)受限等因素，地下空間概念方案設(shè)計(jì)一直未受到足夠重視，從而導(dǎo)致城市重點(diǎn)地段地下空間實(shí)施難。因此，將地下空間概念設(shè)計(jì)納入城市設(shè)計(jì)或進(jìn)行專門研究，是城市重點(diǎn)地段地下空間規(guī)劃得以順利實(shí)施的前提條件。

隨著金華市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)和多湖中央商務(wù)區(qū)的發(fā)展，多湖中央商務(wù)區(qū)于2015年先后編制了城市設(shè)計(jì)（圖2）和控制性詳細(xì)規(guī)劃（圖3），對總體規(guī)劃中提出的多湖中心地段位置進(jìn)行調(diào)整，由李漁路兩側(cè)調(diào)整至賓虹路燕尾洲周邊，形成江北、江南、多湖三區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間布局。于2016年又對燕尾洲區(qū)塊城市設(shè)計(jì)和整個(gè)商務(wù)區(qū)的地下空間實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行研究。

圖2 金華市多湖中央商務(wù)區(qū)城市設(shè)計(jì)鳥瞰圖

圖3 金華市多湖中央商務(wù)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃

配合燕尾洲區(qū)塊城市設(shè)計(jì)，如圖4燕尾洲城市設(shè)計(jì)鳥瞰圖，燕尾洲地下空間概念方案研究就此展開，如圖5燕尾洲地下空間概念方案鳥瞰圖，方案從地下空間解決城市中心區(qū)交通問題入手，結(jié)合東市街過江隧道和上位規(guī)劃提出的地下環(huán)路和遠(yuǎn)期過江通道，形成近期能夠?qū)嵤┑牡叵颅h(huán)路方案，對于解決公共地下空間和出讓地塊地下空間的銜接問題做了充分的研究，同時(shí)對于地下環(huán)路與東市街過江通道地下互通進(jìn)行設(shè)計(jì)。

圖4 燕尾洲城市設(shè)計(jì)鳥瞰圖

圖5 燕尾洲地下空間概念方案鳥瞰圖

地下空間概念方案需與城市設(shè)計(jì)相結(jié)合，或在城市設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)，本階段概念方案在城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃重點(diǎn)地段的地下空間引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究如下問題：①各類型地下空間平面與豎向布局，研究地下空間紅線退讓關(guān)系，開發(fā)深度。②地下空間建設(shè)時(shí)序，出讓地塊地下空間建設(shè)時(shí)序通常不受限制，重點(diǎn)研究公共地下空間建設(shè)時(shí)序，建設(shè)時(shí)序受軌道交通建設(shè)時(shí)間影響較大，確定地下空間需要協(xié)同建設(shè)的地段。③公共地下空間出入口位置和連通，公共地下空間主要出入口優(yōu)先放在城市綠地和廣場，消防出入口會(huì)不可避免出現(xiàn)侵入周邊地塊的情況，需要收集周邊地塊資料。④公共地下空間施工組織，地下空間施工期間的交通組織、空間形式和施工工法互相影響，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。⑤公共地下空間開發(fā)模式與投資估算，城市地下空間優(yōu)先考慮社會(huì)資本投資建設(shè)，估算地下空間開發(fā)投資的基礎(chǔ)上，還需結(jié)合城市地下空間出讓政策、報(bào)建和審批流程，確保后期實(shí)施順利。

3 地下空間概念方案成果轉(zhuǎn)化

城市設(shè)計(jì)作為非法定規(guī)劃，成果形式、內(nèi)容深度與實(shí)施機(jī)制均缺少法制保障，難以直接指導(dǎo)城市建設(shè)與管理。面對規(guī)劃制度的缺陷，國內(nèi)城市設(shè)計(jì)實(shí)施常規(guī)途徑主要包含兩類：一是整合法定的控規(guī)，將城市設(shè)計(jì)作為控規(guī)的成果形式之一，并與建設(shè)審批程序結(jié)合。二是依托政府編制地方性規(guī)章，促進(jìn)城市設(shè)計(jì)成果轉(zhuǎn)化為管理通則[2]。隨著城市設(shè)計(jì)實(shí)施的過程的不斷發(fā)展，這兩種實(shí)施途徑對于城市設(shè)計(jì)中指標(biāo)性要求落實(shí)比較到位，對城市形象、公共空間要求往往很難達(dá)到城市設(shè)計(jì)要求，特別是城市公共地下空間、重大基礎(chǔ)設(shè)施與地塊利益形成沖突時(shí)，依賴現(xiàn)有的控規(guī)和管理通則，很難針對性地做到具體問題具體分析。

為推動(dòng)規(guī)劃管理模式從指標(biāo)管理向空間管制轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)在法定規(guī)劃編制中的作用，通過編制控制性詳細(xì)規(guī)劃附加圖則確立了城市設(shè)計(jì)的法律地位，為規(guī)劃管理精細(xì)化奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，也大大提高了重點(diǎn)地區(qū)城市規(guī)劃編制管理的要求[3]。燕尾洲地下空間成果轉(zhuǎn)化的過程中，借鑒了上海虹橋中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)土地出讓招拍掛文件的做法，將地塊城市設(shè)計(jì)、地下空間導(dǎo)則和圖則以附件的形式進(jìn)行土地出讓前置條件約束，對出讓的總部二期（圖6）、三江水街（圖7）地塊和公共道路與綠化下的地下空間分別編制導(dǎo)則和圖則，形成土地出讓附加文件，從而對每個(gè)地塊地上、地下空間進(jìn)行精確控制。

圖6 燕尾洲區(qū)塊總部二期地塊出讓圖則

圖7 燕尾洲區(qū)塊三江水街地塊出讓圖則

地下空間概念方案成果與城市設(shè)計(jì)成果同步轉(zhuǎn)化，是城市設(shè)計(jì)與地下空間專項(xiàng)方案得以實(shí)施的關(guān)鍵，需要對出讓地塊進(jìn)行事先約定，避免開發(fā)企業(yè)過分最求利潤損害城市公共利益。主要包括設(shè)計(jì)導(dǎo)則和圖則，考慮如下問題：①地面建筑控制引導(dǎo)，包括容積率、綠化率、覆蓋率、分層分功能規(guī)模、裙房與塔樓退讓、高度、貼現(xiàn)率等強(qiáng)制性控制，出入口位置、內(nèi)部道路、色彩和材料、夜景亮化、綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)性控制。②地下空間控制引導(dǎo)，分層分功能規(guī)模、退讓、人防配建等強(qiáng)制性控制，機(jī)動(dòng)車、人行出入口位置、出入口形式等引導(dǎo)性控制。③建設(shè)方案引導(dǎo)，平面圖、三維模型及日照分析。

4 公共地下空間實(shí)施方案設(shè)計(jì)

公共地下空間通常是指在城市道路、廣場、公共綠地、山體、水系，以及各類城市公共設(shè)施等公用地范圍內(nèi)，依據(jù)規(guī)劃要求和政府的有關(guān)規(guī)定，以提供公共服務(wù)為目的進(jìn)行開發(fā)利用的空間[4]。隨著城市地下空間類型的不斷豐富、城市地下空間開發(fā)層數(shù)的不斷加深，城市地下空間分層使用權(quán)開始確立，另外，軌道交通、市政隧道等城市重大基礎(chǔ)設(shè)施，在不影響出讓地塊正常使用的情況下，也可以事先約定和事后談判的情況下，部分侵入出讓用地范圍。

燕尾洲區(qū)塊公共地下空間，包含地下環(huán)路、東市街過江隧道、地下過街通道、下沉廣場、綜合管廊等，在概念方案成果轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，如圖8燕尾洲區(qū)塊公共地下空間成果轉(zhuǎn)化，對概念方案進(jìn)行深化設(shè)計(jì)，形成實(shí)施方案，如圖9燕尾洲區(qū)塊公共地下空間實(shí)施方案剖視圖，并完成方案規(guī)劃報(bào)批。

圖8 燕尾洲區(qū)塊公共地下空間成果轉(zhuǎn)化

圖9 燕尾洲區(qū)塊公共地下空間實(shí)施方案剖視圖

實(shí)施方案在概念方案及其轉(zhuǎn)化成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行深化設(shè)計(jì)，主要解決如下問題：①對方案的內(nèi)部功能、結(jié)構(gòu)與柱網(wǎng)尺寸、空間劃分、消防分區(qū)及疏散、各類設(shè)備用房大小位置進(jìn)行深化；②對基坑支護(hù)、管線改遷方案進(jìn)行論證研究；③做好既有地下空間連通和遠(yuǎn)期地下空間連通預(yù)留，對于需要協(xié)同建設(shè)的地下空間節(jié)點(diǎn)，遠(yuǎn)期施工的需協(xié)同建設(shè)的局部進(jìn)行論證設(shè)計(jì)，確保節(jié)點(diǎn)未來精準(zhǔn)銜接。

5 結(jié)束語

城市建設(shè)工程從規(guī)劃到實(shí)施要經(jīng)過一段漫長的過程，在這段過程中，怎樣保證規(guī)劃思想得以貫徹實(shí)施，保證城市設(shè)計(jì)效果得以體現(xiàn)，并不是一件容易的事，需要每個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員共同努力，既要解決本環(huán)節(jié)的問題，又要對下個(gè)環(huán)節(jié)作出籌劃，正是這樣的環(huán)環(huán)相扣，才能讓規(guī)劃逐步得以實(shí)施。筆者有幸參與部分并目睹金華市燕尾洲區(qū)塊公共地下空間從規(guī)劃到實(shí)施論證研究的全過程，截止目前，金華燕尾洲公共地下空間的地下環(huán)路和綜合管廊工程已經(jīng)完成初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)招標(biāo)，即將開啟公共地下空間施工的新篇章。