國外城市規劃中的公眾參與經驗對我國的啟示

陳培文

一、研究背景

公眾參與已成為我國當前城市規劃編制中的一個常規內容和必備環節，隨著對公共利益的關注度提升，城市規劃的公共屬性不斷增強，編制內容必須更加科學和貼近民生，以利于日后的實施。但是也面臨著公眾參與形式單一、參與效率低下等諸多問題，公眾無法了解規劃的編制過程，只能通過被動的形式獲知規劃成果，公眾的想法僅僅作為參考意見，難以真正發揮市民階層的重要力量。

因此，通過分析和總結城市規劃中公眾參與的發展過程，同時借鑒其他國家的經驗，為我國未來的城市規劃帶來一定的啟發。

二、城市規劃中公眾參與的相關概念

1.定義

城市規劃中的公眾參與可以看作是公眾參與政府編制城市規劃、制定公共政策和提案的過程。公眾作為利益相關者可以自主選擇是否參加，和政府部門、專業規劃人員直接進行溝通、討論和協作，公眾也可以互相交流看法，對政府的決策產生一定的影響。這是一項基本公眾權利，是對政府權利的再分配，這使被以往政治制度排除在外的普通無權利公眾可以參與到城市規劃的編制、評估和實行的過程中，也使政府有機會聆聽公眾的想法。因此這是一個雙向交流的過程，能促進城市規劃向更加合理、科學的方向發展。

2.發展過程

1968年，《斯凱夫頓報告》對公眾參與城市規劃的形式進行了詳細的規定和說明，通過在社區內設置“社區論壇”提高居民的參與積極性，成功建立了政府與公眾的溝通平臺，可以說是國際上關于可參與的城市規劃的一道里程碑。但是此時的公眾參與僅停留在“征求詢問”層面，公眾基本沒有參與主動權。

隨后，受到自由主義復興和民權運動的影響，公眾的權利意識崛起。保羅·達維多夫在1969年出版的《規劃的選擇理論》提出多元化的城市規劃思想：由于不同利益相關者有不同的需求，規劃人員需要傾聽不同群體的想法，接納以往被排除在外的群體，為所有人提供技術上的幫助和支持，表達他們的觀點和實現他們的訴求，尤其是弱勢群體，同時調解各群體的利益以滿足大多數人的需求，使不同價值觀在城市中體現，形成多元化的城市規劃。

該理論被認為從根本上改變了規劃專業的意識形態，對規劃的流程和方式進行了徹底顛覆。其首次提出規劃師應該需要滿足多種多樣的公共利益，規劃的內容不再是重點，而是為誰做規劃。這意味著規劃師應該有自己的立場、觀點和看法，用于代表不同的利益群體，類似于政治家和社會活動家。可以說達維多夫在倡導一場民主革命，這是西方城市規劃向公共政策轉型的標志，引發了公眾參與這一持續至今的規劃改革運動。

三、國外倡導式規劃和公眾參與的實踐

1. 倫敦2030——宣傳與公眾參與并重

倫敦規劃的編制流程為：編制—實施—監測—評價—更新，規劃實施框架主要包括實施規劃、年度監測報告、機遇地區和強化地區規劃框架和補充規劃指導四項內容。公眾參與全過程，包括規劃編制前的非正式磋商、規劃編制過程中的草案意見征詢、公眾審查和監督與最后的成果公布，以保證戰略規劃的有效實施和持續推進，避免因為政府官員的更換導致政策和實施方向出現變化。

（1）公益活動擴大影響

通過舉辦公益活動，如體育比賽、社區表演等，招募青少年和社區人員作為志愿者，向普通市民宣傳規劃方案。志愿者的講述能夠比專業規劃人員更好地調動一般民眾的積極性，也能使相關知識更加通俗易懂。

通過推選城市青年形象大使的方式了解公眾的喜好，鼓勵全民投票。在推選的過程中凸顯城市形象和特色，進一步擴大城市的社會影響。

（2）鼓勵職能部門和非政府組織的參與

政府致力于提高居民、相關組織和團體對倫敦規劃的參與度和關注度，主要包括國家和地方的政府機構、公共團體、私人企業和貿易代表團體。針對規劃的戰略問題、政策傾向以及政策實施影響等這類技術性較強的事項，向低收入人群、行動不便者、小商鋪經營者等非專業人士進行解釋說明，充分聽取全體民眾的想法。

2.芝加哥2040——多方協作式

芝加哥大都市區規劃署采用協作式規劃模式，強調區域內的各級政府、非政府組織、高校專家、企業家和普通市民的參與，鼓勵互相之間的交流。

（1）對公眾的教育和引導

在規劃正式編制之前先出版了《公眾參與計劃》，對規劃編制的背景、規劃的對象的現狀、規劃的模式和手段、公眾參與的流程等進行了詳細的介紹，使公眾對城市規劃有一定的理解，為公眾參與城市規劃提供了有效的理論指導，既對規劃進行了一定的宣傳，又能為后續的城市規劃提高工作效率。

（2）委托獨立外部機構編制規劃

規劃署委托高校、非政府組織、商業協會等具有專業技能的獨立外部機構完成包括藝術文化、人際關系、公共健康、戰勝饑餓等九大議題的《戰略文件》，如芝加哥公民權利律師協會負責人際關系，芝加哥州立大學公共衛生院負責公共健康。通過整合多方的意見，深入群眾，了解公眾的切實需要，以增強規劃決策的說服力，反映社會和市場的現實需求。

（3）多樣化的公眾交流途徑

舉辦公眾咨詢活動調動居民的積極性；舉辦攝影大賽讓公眾表達芝加哥的美好之處和對未來的向往，以高效率的方式收集公眾意見；舉辦“創造未來”研討班、“大構想”論壇等，向公眾普及規劃相關知識，促進公眾之間、公眾和規劃師之間的溝通。

設計MetroQuest軟件展示《芝加哥2040》的情景規劃，并收集意見和采集信息。在該平臺上，規劃部門以通俗易懂的方式實時發布規劃動態、調查問卷等，及時了解公眾對各類決策的支持度和偏好，公眾也可以隨時提出自己的看法和意見。

3.首爾2030——市民深入參與

規劃編制工作首次采用“市民參與型城市基本規劃”的制定模式，由市民提出“充滿溝通與關懷的幸福城市”的愿景，規劃編制由政府主導轉變為由市民、專家、政府官員等協作完成，市民有較大的發言權和決策權。

（1）完全的可參與規劃

2011年以后《首爾2030》的制定過程

在制定規劃的前期策劃階段，政府有意識地引導市民直接加入規劃編制過程，提出了首爾的未來須由居住在首爾的市民自主決定的原則，這也成了本次規劃最大的突破點。

通過進行“首爾的現在與未來，以及各領域主要問題”的問卷調查，聽取市民對現狀的建議和對未來發展的想法；方案編寫階段由“首爾規劃制定促進委員會”負責。“首爾規劃制定促進委員會”下設市民參與團和分科促進委員會，市民參與團參與愿景制定；分科促進委員會由公務員、市民團體、研究院專家構成，提出與核心主題相對應的目標與策略，以確保多方共同參與規劃的制定。市民還可以在聽證會階段提出意見，用于補充修訂規劃，以確保制定過程的公開透明。

（2）規劃成果簡化

規劃內容與市民生活密切相關以博得公眾的理解和支持。規劃成果以市民直接參與確定的未來愿景和核心主題為基本框架，將原來12個部門規劃簡化為 5 個核心主題和 17 個主要指標，大幅削減闡述篇幅，采用簡化的語言編寫規劃書，并形成總體規劃公眾版。

四、我國面臨的困境和思考

1.我國目前公眾參與城市規劃存在的問題

（1）法律及相關制度不健全

目前《城鄉規劃法》中關于公眾參與的規定有：報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見；規劃的組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。

法律要求的公眾參與僅僅包括了論證會和聽證會這兩種形式，參與主體范圍模糊，對公眾意見的后續處理，規劃實施評估的時間，政府和相關部門的權力和義務等都沒有明確的規定，缺乏參與體系的完整框架和建構。導致公眾處于被動接受的地位，極大地降低了公眾的積極性和參與度。

（2）公眾參與意識薄弱

首先，國外有各種權威和專業的非政府組織參與規劃的編制過程，但是我國則以個體參與為主。但是由于“事不關己高高掛起”、“多一事不如少一事”等傳統觀念影響，人們普遍認為城市規劃是政府的職責，只有規劃內容與個人利益相關時才會主動參與。其次，政府網站是信息發布的主要平臺，對該信息的發布并沒有明確的通知和宣傳，使規劃草案關注度極低，更何況政府的公告時間僅為三十日，即法律規定的時間下限，錯過公告時間后若市民想查看也無從看起，進一步降低市民的參與積極性。

（3）政府自我定位錯誤

現有的《城鄉規劃法》以政府部門為主要的約束對象，圍繞政府部門如何編制城鄉規劃、城鄉規劃的具體實施環節以及如何劃分規劃部門的相關職權和職責。對于公眾參與規劃的具體范圍、公眾的權利和義務、公眾參與的程序都缺乏明確的規定，導致聽證會和論證會淪為過場，公眾參與的討論結果對實際規劃流程毫無作用。

另一方面，由于城市規劃往往涉及到許多專業領域，而我國的公眾素質仍較低，因此在規劃和政策的制定和執行過程中，以政府部門和權威專家的想法為準，公眾的想法則被忽略。政府部門也以“我規劃、你執行”為正確的手段，認為與市民的溝通難度較大，還會降低工作的效率，使城市規劃對普通市民來說越來越高深，逐漸加深了政府和公眾之間的相互不信任程度。

在這種情況下，市民成了城市規劃編制和實施過程的附屬者，沒有任何的決策權，政府將公眾參與看作是城市規劃中的表面工作，不愿意嘗試將城市規劃的內容通俗化，不愿意與公眾進行真正的溝通，也就更不會吸取公眾的意見，進一步打擊公眾參與的積極性，成為惡性循環。

2.未來公眾參與的發展方向

鼓勵全過程的公眾參與，將公眾參與的過程全面提前，使公眾加入規劃編制的前期過程，與政府共同確定規劃愿景和遠期目標，能夠盡早與公眾達成共識，獲得對政府的支持和信任，避免在后續過程中出現新的矛盾。

建立專業公眾咨詢團隊，專業的公眾咨詢團隊成為市民與政府直接溝通的門戶，成為穩定的第三方機構，能夠向市民解釋規劃的專業性內容，也負責實時收集公眾的意見，有利于公眾的實質性參與。

擴大參與主體，提高企業、專家、非政府組織的參與度，聽取不同群體的意見，使規劃成果更加周全，如企業對人才住房保障、商業服務設施、城市環境建設的建議，非政府組織為歷史文化遺產保護和利用的建議。

采用新型參與平臺，發揮網絡的作用，用不同方式發布規劃的實時動態，如利用網站直播企業會議、市民論壇等公眾參與活動，創建專業化的公眾參與APP與網站，擴大參與主體，有效引導公眾，提高其主人翁意識和參與積極性。

五、結語

隨著經濟社會的發展和規劃方式的轉型，公眾參與在規劃實施中的地位和重要性日益凸顯，其對于提高規劃成果的合理性和科學性有重大的意義和作用。因此政府部門應該通過大力推進公眾參與的法制建設、提高市民的參與意識、創新參與形式等方式，發揮市民的基層潛力，更好地推進城市規劃的持續發展。