國外城市規(guī)劃中的公眾參與經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

陳培文

一、研究背景

公眾參與已成為我國當(dāng)前城市規(guī)劃編制中的一個(gè)常規(guī)內(nèi)容和必備環(huán)節(jié)，隨著對公共利益的關(guān)注度提升，城市規(guī)劃的公共屬性不斷增強(qiáng)，編制內(nèi)容必須更加科學(xué)和貼近民生，以利于日后的實(shí)施。但是也面臨著公眾參與形式單一、參與效率低下等諸多問題，公眾無法了解規(guī)劃的編制過程，只能通過被動(dòng)的形式獲知規(guī)劃成果，公眾的想法僅僅作為參考意見，難以真正發(fā)揮市民階層的重要力量。

因此，通過分析和總結(jié)城市規(guī)劃中公眾參與的發(fā)展過程，同時(shí)借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，為我國未來的城市規(guī)劃帶來一定的啟發(fā)。

二、城市規(guī)劃中公眾參與的相關(guān)概念

1.定義

城市規(guī)劃中的公眾參與可以看作是公眾參與政府編制城市規(guī)劃、制定公共政策和提案的過程。公眾作為利益相關(guān)者可以自主選擇是否參加，和政府部門、專業(yè)規(guī)劃人員直接進(jìn)行溝通、討論和協(xié)作，公眾也可以互相交流看法，對政府的決策產(chǎn)生一定的影響。這是一項(xiàng)基本公眾權(quán)利，是對政府權(quán)利的再分配，這使被以往政治制度排除在外的普通無權(quán)利公眾可以參與到城市規(guī)劃的編制、評估和實(shí)行的過程中，也使政府有機(jī)會聆聽公眾的想法。因此這是一個(gè)雙向交流的過程，能促進(jìn)城市規(guī)劃向更加合理、科學(xué)的方向發(fā)展。

2.發(fā)展過程

1968年，《斯凱夫頓報(bào)告》對公眾參與城市規(guī)劃的形式進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說明，通過在社區(qū)內(nèi)設(shè)置“社區(qū)論壇”提高居民的參與積極性，成功建立了政府與公眾的溝通平臺，可以說是國際上關(guān)于可參與的城市規(guī)劃的一道里程碑。但是此時(shí)的公眾參與僅停留在“征求詢問”層面，公眾基本沒有參與主動(dòng)權(quán)。

隨后，受到自由主義復(fù)興和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的影響，公眾的權(quán)利意識崛起。保羅·達(dá)維多夫在1969年出版的《規(guī)劃的選擇理論》提出多元化的城市規(guī)劃思想：由于不同利益相關(guān)者有不同的需求，規(guī)劃人員需要傾聽不同群體的想法，接納以往被排除在外的群體，為所有人提供技術(shù)上的幫助和支持，表達(dá)他們的觀點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)他們的訴求，尤其是弱勢群體，同時(shí)調(diào)解各群體的利益以滿足大多數(shù)人的需求，使不同價(jià)值觀在城市中體現(xiàn)，形成多元化的城市規(guī)劃。

該理論被認(rèn)為從根本上改變了規(guī)劃專業(yè)的意識形態(tài)，對規(guī)劃的流程和方式進(jìn)行了徹底顛覆。其首次提出規(guī)劃師應(yīng)該需要滿足多種多樣的公共利益，規(guī)劃的內(nèi)容不再是重點(diǎn)，而是為誰做規(guī)劃。這意味著規(guī)劃師應(yīng)該有自己的立場、觀點(diǎn)和看法，用于代表不同的利益群體，類似于政治家和社會活動(dòng)家?？梢哉f達(dá)維多夫在倡導(dǎo)一場民主革命，這是西方城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，引發(fā)了公眾參與這一持續(xù)至今的規(guī)劃改革運(yùn)動(dòng)。

三、國外倡導(dǎo)式規(guī)劃和公眾參與的實(shí)踐

1. 倫敦2030——宣傳與公眾參與并重

倫敦規(guī)劃的編制流程為：編制—實(shí)施—監(jiān)測—評價(jià)—更新，規(guī)劃實(shí)施框架主要包括實(shí)施規(guī)劃、年度監(jiān)測報(bào)告、機(jī)遇地區(qū)和強(qiáng)化地區(qū)規(guī)劃框架和補(bǔ)充規(guī)劃指導(dǎo)四項(xiàng)內(nèi)容。公眾參與全過程，包括規(guī)劃編制前的非正式磋商、規(guī)劃編制過程中的草案意見征詢、公眾審查和監(jiān)督與最后的成果公布，以保證戰(zhàn)略規(guī)劃的有效實(shí)施和持續(xù)推進(jìn)，避免因?yàn)檎賳T的更換導(dǎo)致政策和實(shí)施方向出現(xiàn)變化。

（1）公益活動(dòng)擴(kuò)大影響

通過舉辦公益活動(dòng)，如體育比賽、社區(qū)表演等，招募青少年和社區(qū)人員作為志愿者，向普通市民宣傳規(guī)劃方案。志愿者的講述能夠比專業(yè)規(guī)劃人員更好地調(diào)動(dòng)一般民眾的積極性，也能使相關(guān)知識更加通俗易懂。

通過推選城市青年形象大使的方式了解公眾的喜好，鼓勵(lì)全民投票。在推選的過程中凸顯城市形象和特色，進(jìn)一步擴(kuò)大城市的社會影響。

（2）鼓勵(lì)職能部門和非政府組織的參與

政府致力于提高居民、相關(guān)組織和團(tuán)體對倫敦規(guī)劃的參與度和關(guān)注度，主要包括國家和地方的政府機(jī)構(gòu)、公共團(tuán)體、私人企業(yè)和貿(mào)易代表團(tuán)體。針對規(guī)劃的戰(zhàn)略問題、政策傾向以及政策實(shí)施影響等這類技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，向低收入人群、行動(dòng)不便者、小商鋪經(jīng)營者等非專業(yè)人士進(jìn)行解釋說明，充分聽取全體民眾的想法。

2.芝加哥2040——多方協(xié)作式

芝加哥大都市區(qū)規(guī)劃署采用協(xié)作式規(guī)劃模式，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各級政府、非政府組織、高校專家、企業(yè)家和普通市民的參與，鼓勵(lì)互相之間的交流。

（1）對公眾的教育和引導(dǎo)

在規(guī)劃正式編制之前先出版了《公眾參與計(jì)劃》，對規(guī)劃編制的背景、規(guī)劃的對象的現(xiàn)狀、規(guī)劃的模式和手段、公眾參與的流程等進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，使公眾對城市規(guī)劃有一定的理解，為公眾參與城市規(guī)劃提供了有效的理論指導(dǎo)，既對規(guī)劃進(jìn)行了一定的宣傳，又能為后續(xù)的城市規(guī)劃提高工作效率。

（2）委托獨(dú)立外部機(jī)構(gòu)編制規(guī)劃

規(guī)劃署委托高校、非政府組織、商業(yè)協(xié)會等具有專業(yè)技能的獨(dú)立外部機(jī)構(gòu)完成包括藝術(shù)文化、人際關(guān)系、公共健康、戰(zhàn)勝饑餓等九大議題的《戰(zhàn)略文件》，如芝加哥公民權(quán)利律師協(xié)會負(fù)責(zé)人際關(guān)系，芝加哥州立大學(xué)公共衛(wèi)生院負(fù)責(zé)公共健康。通過整合多方的意見，深入群眾，了解公眾的切實(shí)需要，以增強(qiáng)規(guī)劃決策的說服力，反映社會和市場的現(xiàn)實(shí)需求。

（3）多樣化的公眾交流途徑

舉辦公眾咨詢活動(dòng)調(diào)動(dòng)居民的積極性；舉辦攝影大賽讓公眾表達(dá)芝加哥的美好之處和對未來的向往，以高效率的方式收集公眾意見；舉辦“創(chuàng)造未來”研討班、“大構(gòu)想”論壇等，向公眾普及規(guī)劃相關(guān)知識，促進(jìn)公眾之間、公眾和規(guī)劃師之間的溝通。

設(shè)計(jì)MetroQuest軟件展示《芝加哥2040》的情景規(guī)劃，并收集意見和采集信息。在該平臺上，規(guī)劃部門以通俗易懂的方式實(shí)時(shí)發(fā)布規(guī)劃動(dòng)態(tài)、調(diào)查問卷等，及時(shí)了解公眾對各類決策的支持度和偏好，公眾也可以隨時(shí)提出自己的看法和意見。

3.首爾2030——市民深入?yún)⑴c

規(guī)劃編制工作首次采用“市民參與型城市基本規(guī)劃”的制定模式，由市民提出“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”的愿景，規(guī)劃編制由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒忻?、專家、政府官員等協(xié)作完成，市民有較大的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。

（1）完全的可參與規(guī)劃

2011年以后《首爾2030》的制定過程

在制定規(guī)劃的前期策劃階段，政府有意識地引導(dǎo)市民直接加入規(guī)劃編制過程，提出了首爾的未來須由居住在首爾的市民自主決定的原則，這也成了本次規(guī)劃最大的突破點(diǎn)。

通過進(jìn)行“首爾的現(xiàn)在與未來，以及各領(lǐng)域主要問題”的問卷調(diào)查，聽取市民對現(xiàn)狀的建議和對未來發(fā)展的想法；方案編寫階段由“首爾規(guī)劃制定促進(jìn)委員會”負(fù)責(zé)?！笆谞栆?guī)劃制定促進(jìn)委員會”下設(shè)市民參與團(tuán)和分科促進(jìn)委員會，市民參與團(tuán)參與愿景制定；分科促進(jìn)委員會由公務(wù)員、市民團(tuán)體、研究院專家構(gòu)成，提出與核心主題相對應(yīng)的目標(biāo)與策略，以確保多方共同參與規(guī)劃的制定。市民還可以在聽證會階段提出意見，用于補(bǔ)充修訂規(guī)劃，以確保制定過程的公開透明。

（2）規(guī)劃成果簡化

規(guī)劃內(nèi)容與市民生活密切相關(guān)以博得公眾的理解和支持。規(guī)劃成果以市民直接參與確定的未來愿景和核心主題為基本框架，將原來12個(gè)部門規(guī)劃簡化為 5 個(gè)核心主題和 17 個(gè)主要指標(biāo)，大幅削減闡述篇幅，采用簡化的語言編寫規(guī)劃書，并形成總體規(guī)劃公眾版。

四、我國面臨的困境和思考

1.我國目前公眾參與城市規(guī)劃存在的問題

（1）法律及相關(guān)制度不健全

目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于公眾參與的規(guī)定有：報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見；規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。

法律要求的公眾參與僅僅包括了論證會和聽證會這兩種形式，參與主體范圍模糊，對公眾意見的后續(xù)處理，規(guī)劃實(shí)施評估的時(shí)間，政府和相關(guān)部門的權(quán)力和義務(wù)等都沒有明確的規(guī)定，缺乏參與體系的完整框架和建構(gòu)。導(dǎo)致公眾處于被動(dòng)接受的地位，極大地降低了公眾的積極性和參與度。

（2）公眾參與意識薄弱

首先，國外有各種權(quán)威和專業(yè)的非政府組織參與規(guī)劃的編制過程，但是我國則以個(gè)體參與為主。但是由于“事不關(guān)己高高掛起”、“多一事不如少一事”等傳統(tǒng)觀念影響，人們普遍認(rèn)為城市規(guī)劃是政府的職責(zé)，只有規(guī)劃內(nèi)容與個(gè)人利益相關(guān)時(shí)才會主動(dòng)參與。其次，政府網(wǎng)站是信息發(fā)布的主要平臺，對該信息的發(fā)布并沒有明確的通知和宣傳，使規(guī)劃草案關(guān)注度極低，更何況政府的公告時(shí)間僅為三十日，即法律規(guī)定的時(shí)間下限，錯(cuò)過公告時(shí)間后若市民想查看也無從看起，進(jìn)一步降低市民的參與積極性。

（3）政府自我定位錯(cuò)誤

現(xiàn)有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以政府部門為主要的約束對象，圍繞政府部門如何編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實(shí)施環(huán)節(jié)以及如何劃分規(guī)劃部門的相關(guān)職權(quán)和職責(zé)。對于公眾參與規(guī)劃的具體范圍、公眾的權(quán)利和義務(wù)、公眾參與的程序都缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致聽證會和論證會淪為過場，公眾參與的討論結(jié)果對實(shí)際規(guī)劃流程毫無作用。

另一方面，由于城市規(guī)劃往往涉及到許多專業(yè)領(lǐng)域，而我國的公眾素質(zhì)仍較低，因此在規(guī)劃和政策的制定和執(zhí)行過程中，以政府部門和權(quán)威專家的想法為準(zhǔn)，公眾的想法則被忽略。政府部門也以“我規(guī)劃、你執(zhí)行”為正確的手段，認(rèn)為與市民的溝通難度較大，還會降低工作的效率，使城市規(guī)劃對普通市民來說越來越高深，逐漸加深了政府和公眾之間的相互不信任程度。

在這種情況下，市民成了城市規(guī)劃編制和實(shí)施過程的附屬者，沒有任何的決策權(quán)，政府將公眾參與看作是城市規(guī)劃中的表面工作，不愿意嘗試將城市規(guī)劃的內(nèi)容通俗化，不愿意與公眾進(jìn)行真正的溝通，也就更不會吸取公眾的意見，進(jìn)一步打擊公眾參與的積極性，成為惡性循環(huán)。

2.未來公眾參與的發(fā)展方向

鼓勵(lì)全過程的公眾參與，將公眾參與的過程全面提前，使公眾加入規(guī)劃編制的前期過程，與政府共同確定規(guī)劃愿景和遠(yuǎn)期目標(biāo)，能夠盡早與公眾達(dá)成共識，獲得對政府的支持和信任，避免在后續(xù)過程中出現(xiàn)新的矛盾。

建立專業(yè)公眾咨詢團(tuán)隊(duì)，專業(yè)的公眾咨詢團(tuán)隊(duì)成為市民與政府直接溝通的門戶，成為穩(wěn)定的第三方機(jī)構(gòu)，能夠向市民解釋規(guī)劃的專業(yè)性內(nèi)容，也負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)收集公眾的意見，有利于公眾的實(shí)質(zhì)性參與。

擴(kuò)大參與主體，提高企業(yè)、專家、非政府組織的參與度，聽取不同群體的意見，使規(guī)劃成果更加周全，如企業(yè)對人才住房保障、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、城市環(huán)境建設(shè)的建議，非政府組織為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用的建議。

采用新型參與平臺，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，用不同方式發(fā)布規(guī)劃的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，如利用網(wǎng)站直播企業(yè)會議、市民論壇等公眾參與活動(dòng)，創(chuàng)建專業(yè)化的公眾參與APP與網(wǎng)站，擴(kuò)大參與主體，有效引導(dǎo)公眾，提高其主人翁意識和參與積極性。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)型，公眾參與在規(guī)劃實(shí)施中的地位和重要性日益凸顯，其對于提高規(guī)劃成果的合理性和科學(xué)性有重大的意義和作用。因此政府部門應(yīng)該通過大力推進(jìn)公眾參與的法制建設(shè)、提高市民的參與意識、創(chuàng)新參與形式等方式，發(fā)揮市民的基層潛力，更好地推進(jìn)城市規(guī)劃的持續(xù)發(fā)展。