事權(quán)重構(gòu)背景下的地方空間規(guī)劃探索與思考以沈陽(yáng)為例

李迎秋 李徹麗格日 楊靜

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，我國(guó)的空間規(guī)劃領(lǐng)域由發(fā)改、國(guó)土、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保等管理部門組成了一個(gè)復(fù)雜的管理體系，針對(duì)不同地理區(qū)域和不同問題，制定了諸多不同層級(jí)、不同類別的空間性規(guī)劃。但由于多頭管理、事權(quán)不清、銜接不暢等，造成空間規(guī)劃秩序混亂、生態(tài)資源保護(hù)與利用不力等問題。2017年沈陽(yáng)相繼開展了“多規(guī)合一”改革和城市總體規(guī)劃試點(diǎn)工作，探索了地方空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和方法。

一、研究背景

1.事權(quán)重構(gòu)的改革背景

為解決“多規(guī)打架”“規(guī)劃事權(quán)重疊”等矛盾，中央先后展開了市縣和省級(jí)層面的“多規(guī)合一”改革。2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了空間規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣三級(jí)，并提出將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間的用途管制職責(zé)。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案落地，新組建的自然資源部，空間規(guī)劃改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

2.地方空間規(guī)劃現(xiàn)狀問題

（1）部門規(guī)劃眾多，缺乏協(xié)調(diào)銜接

目前我國(guó)的各類規(guī)劃從國(guó)家、省、市層面上下銜接，各事權(quán)部門實(shí)行自上而下的垂直管理。國(guó)家、省層面由于空間尺度大，矛盾沖突并不明顯，但地方層面，各部門從各自專業(yè)角度，以不同的價(jià)值取向、技術(shù)方法、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查和空間規(guī)劃，各自形成體系，互不關(guān)聯(lián)，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，規(guī)劃重疊、沖突等問題頻現(xiàn)。

（2）部門事權(quán)模糊，剛性管控不足

地方各部門的規(guī)劃和管理所依據(jù)的編制辦法、法規(guī)依據(jù)缺乏銜接。各部門專項(xiàng)規(guī)劃編制深度和權(quán)責(zé)界限混雜，造成規(guī)劃審批效率低下和實(shí)施難、管控難、監(jiān)督難等城市治理問題。

（3）體系結(jié)構(gòu)不清，缺少頂層設(shè)計(jì)

地方層級(jí)的空間規(guī)劃缺少總體層面的統(tǒng)籌，形成了多規(guī)并行、主次不明的規(guī)劃體系。缺少頂層規(guī)劃的約束和統(tǒng)籌，學(xué)科間的條塊分割和部門規(guī)劃的簡(jiǎn)單加和無(wú)法在空間資源的保護(hù)與開發(fā)之間形成平衡、達(dá)成統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)。造成發(fā)展的分離，城市的整體效益得不到保障。

二、地方空間規(guī)劃改革方向

1.國(guó)際案例

（1）德國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃

德國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)應(yīng)行政級(jí)別分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四個(gè)層次。地方層面的規(guī)劃稱為城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃，包括預(yù)備性土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。預(yù)備性土地利用規(guī)劃明確用地類型、規(guī)模并規(guī)劃相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)規(guī)劃類似于我國(guó)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，按照詳細(xì)的指標(biāo)體系，如用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃控制指標(biāo)。

（2）日本的市町村層級(jí)規(guī)劃

日本的空間規(guī)劃體系分為國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，被稱為“三規(guī)并存”。規(guī)劃層級(jí)與國(guó)家、區(qū)域、都道府縣以及市町村的行政層級(jí)相對(duì)應(yīng)。地方規(guī)劃包括都道府縣和市町村規(guī)劃。土地利用規(guī)劃制定國(guó)土資源利用的基本綱領(lǐng)、用地規(guī)模、布局和實(shí)施舉措；土地利用基本規(guī)劃將區(qū)域劃分為城市區(qū)域、農(nóng)業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園和自然環(huán)境保護(hù)區(qū)五大專項(xiàng)類型，按照不同類型進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃管制；城市區(qū)域編制城市規(guī)劃。

（3）美國(guó)的縣市總體規(guī)劃

美國(guó)空間規(guī)劃包括州規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃、社區(qū)四級(jí)。地方層面的規(guī)劃包括市、縣總體規(guī)劃。市總體規(guī)劃更加關(guān)注城市方面的內(nèi)容，規(guī)劃內(nèi)容包括總目標(biāo)、土地利用、交通、公共設(shè)施與服務(wù)、防災(zāi)與安全、開敞空間、城市設(shè)計(jì)與保護(hù)等。縣級(jí)綜合規(guī)劃一般包括土地利用、自然資源、歷史與文化資源、自然災(zāi)害、公共設(shè)施等方面。地方規(guī)劃通過(guò)《土地用途管制分區(qū)》和《土地細(xì)分》實(shí)施。

通過(guò)以上分析，可以看出各國(guó)的空間規(guī)劃一般分為國(guó)家、跨省區(qū)域、省、市縣等四個(gè)層級(jí)，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性；區(qū)域級(jí)以省、州、跨省聯(lián)合體等為整體，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同和上下層級(jí)規(guī)劃的傳導(dǎo)和銜接，地方級(jí)體現(xiàn)操作性，將空間規(guī)劃管制深入到市、區(qū)、社區(qū)等層級(jí)。

2.地方層面空間規(guī)劃的核心任務(wù)

構(gòu)建空間規(guī)劃體系關(guān)系到國(guó)土資源的可持續(xù)利用、城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、民眾國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長(zhǎng)期、持續(xù)和健康發(fā)展。基于我國(guó)的空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題，借鑒各國(guó)在構(gòu)建空間規(guī)劃體系方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)市縣即地方層面空間規(guī)劃的主要任務(wù)提出如下建議：

空間規(guī)劃內(nèi)容方面通過(guò)“多規(guī)合一”技術(shù)手段，協(xié)調(diào)空間規(guī)劃矛盾，整合各部門的空間管控要素，綜合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境問題和地方文化保護(hù)等要素，形成統(tǒng)一的空間管控規(guī)劃圖。

空間規(guī)劃體系方面，關(guān)注不同層級(jí)政府之間的事權(quán)關(guān)系，通過(guò)對(duì)各部門事權(quán)梳理與整合，推動(dòng)政府規(guī)劃管理體制的改革，建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺(tái)。通過(guò)戰(zhàn)略引領(lǐng)、空間整合、政策引導(dǎo)和公眾參與等手段建立要素全覆蓋的空間治理體系。

空間規(guī)劃管制方面，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線，城市開發(fā)邊界以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、湖泊濕地、水源保護(hù)地、蓄滯洪區(qū)等各類保護(hù)邊界，強(qiáng)化空間規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌和剛性管控作用，設(shè)定“清晰”的強(qiáng)制性內(nèi)容，為各部門依法行政提供有力的依據(jù)。對(duì)于需要在專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃中深化落實(shí)的強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)對(duì)總量、結(jié)構(gòu)、布局等提出要求。

三、沈陽(yáng)空間規(guī)劃實(shí)踐

自2016年以來(lái)，沈陽(yáng)市開展了一系列空間規(guī)劃改革工作。2016年9月《沈陽(yáng)振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》開始編制，明確了沈陽(yáng)市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和理想空間格局等統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了沈陽(yáng)頂層設(shè)計(jì)的從無(wú)到有。2017年4月“多規(guī)合一”綜合管理平臺(tái)正式上線試運(yùn)行，整合40余項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃形成“一張藍(lán)圖”，有效落實(shí)了空間規(guī)劃控制線管理體系，為沈陽(yáng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展搭建了關(guān)鍵的技術(shù)平臺(tái)。

2017年9月，沈陽(yáng)新一版城市總體規(guī)劃將空間規(guī)劃作為城市政府落實(shí)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，改變過(guò)去各部門分頭編制空間規(guī)劃的模式，地方政府應(yīng)統(tǒng)一組織各部門共同編制全覆蓋、全要素的全系統(tǒng)規(guī)劃，確定了“四個(gè)中心”城市發(fā)展定位，優(yōu)化了理想空間格局和“三區(qū)三線”剛性控制的全域功能布局，建立了空間規(guī)劃體系、城鄉(xiāng)管理體系、評(píng)估考核機(jī)制等保障實(shí)施。

圖1 沈陽(yáng)空間規(guī)劃工作基礎(chǔ)

1.建立全市規(guī)劃編制體制

沈陽(yáng)總規(guī)試點(diǎn)實(shí)施了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的工作模式，成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由市發(fā)改委、市建委、市規(guī)土局、市環(huán)保局等部門牽頭下設(shè)六個(gè)工作推進(jìn)組，包括各相關(guān)部門和各區(qū)縣共60家成員單位。以“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”作為總規(guī)試點(diǎn)工作底圖，針對(duì)各部門專項(xiàng)規(guī)劃突出問題，制定共計(jì)22項(xiàng)專題研究報(bào)告工作計(jì)劃，體現(xiàn)了政府組織與部門合作，全面提升了規(guī)劃的綜合性和針對(duì)性。

2.構(gòu)建空間規(guī)劃體系

（1）基于“多規(guī)合一”的內(nèi)容整合

以“統(tǒng)籌規(guī)劃”推動(dòng)“規(guī)劃統(tǒng)籌”，通過(guò)“多規(guī)合一”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間性規(guī)劃，融合沈陽(yáng)振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容，確保城市空間資源的保護(hù)與開發(fā)目標(biāo)相一致、空間要素配置相協(xié)調(diào)、“目標(biāo)-指標(biāo)-坐標(biāo)”三標(biāo)銜接，形成戰(zhàn)略“一張藍(lán)圖”，強(qiáng)化空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，保障其權(quán)威性和可實(shí)施性。

圖2 基于"多規(guī)合一”的規(guī)劃內(nèi)容整合

承接《沈陽(yáng)振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》內(nèi)容，延續(xù)城市振興發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，深化細(xì)化發(fā)展策略，明確城市發(fā)展路徑，形成城市發(fā)展的統(tǒng)一共識(shí)，突出總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。與《沈陽(yáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》有效銜接，融合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施策略，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施配套，為生產(chǎn)要素流動(dòng)與空間配置創(chuàng)造良好條件與環(huán)境，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)接《沈陽(yáng)土地利用總體規(guī)劃》，統(tǒng)籌考慮土地利用空間結(jié)構(gòu)，充分考慮允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)范圍確定城市開發(fā)邊界，劃定基本農(nóng)田控制線和農(nóng)業(yè)空間，確定農(nóng)業(yè)空間格局，對(duì)應(yīng)土地用途形成覆蓋全域的用途分區(qū)。依據(jù)《沈陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，以生態(tài)文明建設(shè)為主旨，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)空間保護(hù)內(nèi)容，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)控制線和生態(tài)空間，理清山水林田湖生態(tài)格局，實(shí)施生態(tài)空間分區(qū)管控，提高全域生態(tài)服務(wù)和維護(hù)功能。同時(shí)結(jié)合林業(yè)保護(hù)規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等涉及空間規(guī)劃的其他專項(xiàng)規(guī)劃，增加森林公園、水功能區(qū)等空間要素管控內(nèi)容，保障可持續(xù)發(fā)展。

（2）對(duì)應(yīng)事權(quán)的空間規(guī)劃體系支撐

橫向?qū)?yīng)沈陽(yáng)政府部門機(jī)構(gòu)組織，建立以城市總體規(guī)劃為核心，以沈陽(yáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指引，以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系。 沈陽(yáng)政府主導(dǎo)編制的《沈陽(yáng)市城市總體規(guī)劃》側(cè)重戰(zhàn)略性和政策性，主要制定全市空間規(guī)劃編制的“基本規(guī)則”和管控基本底線（“三區(qū)三線”等）， 約束和指導(dǎo)其它規(guī)劃編制與實(shí)施。 政府各委辦局依據(jù)部門規(guī)劃事權(quán)，在“多規(guī)合一”前提下完善土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

縱向形成“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃（專項(xiàng)規(guī)劃）-控詳規(guī)劃”全域覆蓋、分層指導(dǎo)的傳導(dǎo)層級(jí)。理順各級(jí)規(guī)劃的傳導(dǎo)作用和編制內(nèi)容，落實(shí)總體規(guī)劃的空間和時(shí)間安排，推進(jìn)總體規(guī)劃有效實(shí)施。沈陽(yáng)下轄十個(gè)縣級(jí)行政區(qū)負(fù)責(zé)編制分區(qū)規(guī)劃。各委辦局按照在市域?qū)用鎸?duì)總體規(guī)劃的若干主要方面和重點(diǎn)領(lǐng)域展開規(guī)劃編制。控詳規(guī)劃層次落實(shí)空間坐標(biāo)，指導(dǎo)用地開發(fā)。

圖3 沈陽(yáng)空間規(guī)劃體系

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以“多規(guī)合一”手段建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系成為破解空間管制事權(quán)交叉、沖突等問題的迫切需要。2018年國(guó)務(wù)院組建自然資源部為我國(guó)建立和完善科學(xué)的空間規(guī)劃體系提供了前置條件。沈陽(yáng)在地方層面對(duì)空間規(guī)劃相關(guān)課題進(jìn)行了實(shí)踐探索，但仍需要從學(xué)術(shù)角度深入研究國(guó)家、區(qū)域等層級(jí)的公共管理部門與空間規(guī)劃的對(duì)應(yīng)、協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建更合理的土地利用和功能組織關(guān)系。