基于證據的開放政府數據政策制定研究

劉瑞 馬海群

摘 要：[目的/意義]信息時代公民對數據知情的需求非常強烈，基于證據的開放政府數據政策制定區別于傳統的制定更有事實依據、可信度，更能讓公民認可，滿足其相關利益。[方法/過程]本文指出基于證據制定開放政府數據政策的重要性及影響因素，通過對現有開放數據政策文本的分析發現其缺少證據，并建立證據模式進行實證研究。[結果/結論]提出了基于證據的開放政府數據政策制定的過程框架，并分析在制定過程中證據的參與形式和系統構建。[創新/價值]現有研究涉及科技、教育、衛生政策等領域，在開放政府數據政策領域相關研究卻較少，本文研究基于證據的開放政府數據政策的獨特性并探討如何能獲取有效的證據支持開放政府數據政策的制定。

關鍵詞：政策制定;證據;開放政府數據;開放數據政策

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.07.016

〔中圖分類號〕D63;G203 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2019）07-0128-05

Abstract：[Purpose/Meaning]Citizens demand for data knowledge is very strong in the information age.Evidence-based open government data policy formulation is more factual and credible than traditional ones，and it allows citizens to recognize and satisfy their related interests.[Method/Process]This paper pointed out the importance and influencing factors of the open government data policy based on evidence.Through the analysis of the existing open data policy text，it found that it lacked evidence and established an evidence model for empirical research.[Results/Conclusions]A process framework for evidence-based open government data policy formulation was proposed，and the forms of participation and system construction of evidence in the development process were analyzed.[Innovation/Value]Existing research involves science，education，health policy and other fields.There were few related researches in the field of open government data policy.This paper studied the uniqueness of evidence-based open government data policy and discussed how to obtain effective evidence.Supported the development of open government data policies.

Key words：policy development;evidence;open government data;open data policy

1 理論回顧

證據在很多領域內都有研究，“基于證據”也被稱為“循證”最早來源于醫學領域中的“循證醫學”，所以在醫學領域的研究是很充分的。如在衛生政策領域的研究提出，公共衛生證據的基礎比較薄弱，在臨床護理中缺乏所謂的嚴格確定的證據。D J Hunter研究了公共衛生領域的證據，探討證據與政策之間的關系，是以證據為基礎的政策還是基于政策的證據。其認為“證據的干預往往需要一個社會變革的過程，其有效性是多種因素綜合作用的結果：領導力，環境變化，組織歷史，文化等[1]。”Hye-Chung Kum等將知識發現與數據挖掘的方法用于公共場合以支持基于證據的治理，利用大數據改善兒童福利制度的治理[2]。馬庫斯羅伯茨研究制定藥物政策對證據參與的反思，他認為，使用各種形式的證據對于利益相關者、公眾參與藥物政策過程以及有效的政策設計和實施至關重要[3]。從現有研究來看，基于證據的政策研究越來越多，有陳秋怡的基于證據的教育政策研究的新趨勢[4];陸璟研究了關于證據的教育政策[5];張正嚴等研究了基于證據的科技政策制定[6]，然而在開放政府數據政策領域還缺乏相關研究。但在信息時代，公民對于數據的知情權有著強烈要求，正如對于衛生政策的制定，公民有不斷強化的基礎設施相關的需求、教育政策制定也有新的規則的完善，公眾對于政府數據開放的廣度、深度也會有源源不斷的需求，基于證據的政府數據政策制定區別于傳統的數據政策制定更有事實依據、可信度，更能讓公民認可，滿足其相關利益。并且，基于證據的開放政府數據政策的制定是建立在現有政策存在的問題與不足的基礎上建立的，更具科學性和可信度。

2 證據及基于證據的政策描述

隨著政策科學的演進，“基于證據”的政策思想被廣泛傳播?！盎谧C據的政策制定”這個話題貫穿過去十幾年的社會科學領域。政府正試圖利用有效的證據來更好地制定公共政策，以促進政府的科學民主決策[7]。證據在一定程度上也可以證明政策制定者的想法和做法是正確的，并且合理有效的證據可以提高政策制定的質量。

2.1 證據的內涵

對于證據學界存在很多看法，其中有學者認為證據包含被用來決定和說明真理性的事物，它可以是推測的，也可以是真實的[6]。也有觀點認為證據不是一個事物而是一個過程：一個交易的過程，其向證據的生產者和消費者通過交易獲得各自所需[8]?？傊?，證據是經驗或觀察到的支持結論的事實，尤其研究證據是最有說服力的證據，它在政策制定過程的每個階段都發揮著重要作用——從制定議程和制定政策到實施和評估?！盎谧C據”最早來源于醫學領域中的“循證醫學”，是從臨床實踐中確定一種特定的問題，再尋找與特定的臨床癥狀相關的有效證據，然后將證據運用于治療”[9]，后來將這種思維方法逐漸引入心理學、政策科學、經濟學、法學等領域。強調利用現有的最佳證據來制定診治方案或展開實踐活動?；谧C據的政策便在循證醫學和循證實踐的基礎上而產生。因此，政策證據是按照循證的原則，以現階段能夠支撐政策的有效證據為基礎，提高整個政策過程中的準確性、合理性以及高效性。

2.2 基于證據的政策制定

證據的作用應考慮不同的政策和具體的政策環境。現在的政策制定方式在逐漸改變，政治決策過程也在發生著變化，其中最明顯的就是政府強調以證據為參考的政策和措施?；谧C據意味著政策制定是建立在合理有效的證據基礎之上。傳統的政策制定是基于信息、觀點和經驗，而基于證據的政策制定是建立在客觀、全面、相關和具體的證據上。與傳統政策制定相比既克服由信息引導的被動性、主觀性與符號化的不足，使得政策制定更優化、更準確[10]。

基于證據制定政策中的證據是客觀的經驗證據，是經科學方法的檢驗與理性的分析得到的，而不是傳統意義的決策中的信息。1999年英國政府內閣辦公室對公共政策中證據的描述中認為其包括國內外研究、利益相關者的咨詢意見、統計數據、政策評價、咨詢結果、網絡資源等等，包括由經濟學和統計學模型推算的結果[11]?？偟膩碚f，證據就是從社會研究和評估中得到的經過科學加工的信息。

3 基于證據的開放政府數據政策制定過程框架

政策制定過程涉及政策制定者、政策研究者、政策管理者和政策實施對象4個方面，在不同環境中政策制定重點在發生著變化，這4個方面所扮演的中心角色也隨之發生變化，同時在不同條件下制定過程也有所不同。

3.1 政策制定的一般性過程

傳統的政策制定的一般性過程包括政策選擇、政策確定、政策執行和政策監督與評估4個過程。如圖1所示。

在傳統的政策制定過程中，政策制定者占據主導地位，因此主觀隨意性比較大，沒有實證的支撐，過程比較簡單。

3.2 基于證據的政策制定過程

在以證據為基礎的政策制定過程中，卻是政策研究者扮演著中心角色，政策研究者尋找、研究證據并作為證據的提供者給制定者使用?；谧C據”的政策過程是包含了選擇、評估、監測、評價在內的復雜的分析總結過程，不僅僅是政策方案的選擇、評估、監測等，還有證據的選擇與分析。李幼平等研究了“如何運用現有的最佳研究證據，同時根據實際情況和公眾需求來制定政策[12]。”基于證據的政策制定需要政府或專家學者咨詢團體有效多方面地搜集和利用證據，再對證據數據資料進行定性定量的研究，作為更準確、具體的證據。

3.3 基于證據的開放政府數據政策制定過程

基于證據的開放政府數據政策制定首先是具體政策問題的提出，其同樣具有選擇性。根據問題可以從各種調查結果、分析報告、指南中尋求相關的證據，尤其是在大數據環境下，能更多、更方便快捷地收集到證據;然后運用證據衡量完善現有的數據政策，以此制定政策方案。之后采用小范圍試驗的方法實施新的政策方案，在此基礎上再進行第二輪的證據收集、統計與加工，選用合適的證據來確定數據政策，最后分析政策的合法性，在實踐中不斷的反饋、評價與完善，確定最終的數據政策。其過程如圖2所示。

其中，證據的獲取和分析過程尤為重要，其需要采用事實型數據和專業方法等的分析。如2017年、2018年復旦大學與國家信息中心聯合發布的《中國地方政府數據開放報告》，報告從開放授權協議、數據集數量與元數據覆蓋率等方面地方政府的數據開放平臺進行評估，并發布了“開放數林指數”;有從整體上對時間、地區分布進行的分析，還有從數據層、平臺層、準備度的評估，然后產生各地政府數據開放的指數數值與分析。此外賽迪智庫發布的我國第一個大數據發展水平評估報告《中國大數據發展指數報告》，報告中顯示全國數據的開放共享存在省市間差異比較大的現象，表現為省市、省際之間發展水平不均衡且沒有明顯的關聯性。其中貴州、廣東、山東和北京4個省市在開放政府數據方面目前處于全國領先地位。而這些都可以作為開放政府數據政策制定的證據進行參考。

4 開放政府數據政策制定的證據參與分析和系統構建

現在，每個人都想獲得更多的信息，開放政府數據非常有必要，公眾對政府數據的知情權要求越來越強烈。開放政府數據關系到相關者的利益，其關注政府的數據開放度、開放范圍以及平臺的建設等。

4.1 開放政府數據政策制定的證據參與分析

根據對我國開放政府數據政策文本的挖掘發現其缺乏證據，只有很少數的政策制定有證據的參與。如表1對基于證據的開放政府數據政策進行實證研究并提出在證據方面可加以完善的地方[13-15]。根據開放政府數據政策的實際情況，探討證據的參與形式，包括證據類別和證據內容，以期為之后的開放政府數據政策制定提供借鑒。

關于證據和開放政府數據政策的觀察，不同形式的證據與開放政府數據政策制定的不同階段相關，并且涉及不同信息。例如，在政策選擇階段，證據一般來源于各專家學者、利益相關者的咨詢意見、行業協會、統計數據、調查報告等經驗性證據。而在政策合法化階段需要驗證性、事實性的證據，一般來源于數據平臺、用戶反饋與政策評價等。

4.2 開放政府數據政策制定的證據系統構建

對于政府開放數據政策制定公眾并不像以前那樣完全的相信政府和專家制定的政策，而是希望政策的制定者可以有個論證的過程，能有足夠的證據證明所制定的政策是正確合理的，證據的支持很有必要，而針對于目前的政策制定缺乏證據。因此，對于進行基于證據的開放政府數據政策制定，證據系統的支持至關重要。

4.2.1 加強證據的開放機制

證據是政策制定與實施的理論基礎，需要利用嚴密的技術進行開發和維護;也可以為決策提供理想的、客觀的指導，且不受私人利益和個人偏見等的影響[16]。那么要使得政策制定與決策的高效性，無論如何要保證證據作為一類數據也是開放的，操作過程是透明的，證據結果是可用的，這樣才會產生合理有效的證據。因此，可以在開放政府數據的基礎上同時建立一個公開透明的證據平臺，公眾既可以獲取信息，又可以直接反饋意見、建議，還可以讓彼此相互交流，讓每個人可以有參與感，可以獲取數據反之又提供證據給政府部門，參與共享與監督。其次需要加強評估、咨詢機構，加強數據的統計，以達到多途徑的獲取證據。最后在具體建立證據系統時應以國家級數據政策證據研究機構為中心，同時與政府部門、研究機構、公共組織、媒體、公眾等相聯系結合，形成證據搜尋、發現、獲得、加工、分析、評估、使用和保存、更新的一體化，再通過新的方法與技術不斷地為數據政策提供高質量的支持。

4.2.2 嚴格獲取與分析證據

在數據政策的制定過程中證據的選擇很重要，但在信息化時代對于證據的獲取與分析而言更加的難得，這個需要完備的數據處理機構。馬奇曾總結證據的4大特質：一是證據并不是簡單的數據和信息的堆砌，需要經過科學的加工;二是證據的選擇不是全部依靠政府，還需要專家學者運用科學的研究方法和工具的參與;三是證據來源廣泛，但必須有高的相關性;四是證據質量要可靠、有效。而在尋找證據時要從3方面考慮：首先考慮證據在政策環境中是否可行，其次是證據的相關性，是否與政策內容相關，最后要考量證據是否可靠，是否真實。再結合這些特質挖掘出有效的、可利用的、合理的證據[17]?；谧C據的開放政府數據政策主張將嚴謹有效的證據納入到政策制定、評估改進的過程中，從而提高政策的質量。而對于各地政府的數據政策都有可能不同，因為數據開放的情況不一定相同，所以在制定數據政策時需要先評估各省市的政府數據開放的現狀，再借鑒其他省市的開放政府數據的政策或者一些統計數據、專家學者情況。那么前提就是要大量地搜集和篩選出對制定自己的數據政策對應的證據，以提高證據的客觀性與有效性。

在開放數據政策制定的過程中，可采用小規模實驗性研究來選擇證據和試用新的方法，如在市級政府單位可以先試行所制定的開放數據政策，就是前面所提到的政策合法化階段，在實行時期收集群眾反饋以及調查評估相應的指標，不斷進行完善，這個相較于其他政策領域更具可行性[18-20]。

4.2.3 高效提供與利用證據

奎因？馬修強調：“循證決策是以合作為基礎的，需要研究機構提供實踐證據，政府需要加強與研究機構、企業的合作?！睘榱吮ＷC證據在數據政策制定過程中的有效運用，有必要提高政策制定參與者充分認識和有效提供證據的能力，以及政府部門有效利用證據的能力。在“基于證據的數據政策制定”中，受數據政策影響的每一個主體（政府，專家，公民等）都會根據其名稱和定義進行合法化，形成自己對政策含義的理解。比如政府數據的獲取方也要根據自己的需要和對資源的理解來解釋開放政府數據的政策，所以在這個過程中需要確定如何使用以及為什么要使用證據，以提高提供證據的意識與能力，從而可以評估數據開放的風險、緩解政策措施的實行并保證其有效性等。因此首先要普及證據讓政府以及公眾知道“證據”的相關內容，讓數據提供方與獲取方為不斷完善政府數據的開放一起為提供證據而努力，無論在政策制定過程中扮演什么角色，都是可以作為證據的提供方。如公眾的反饋、政府部門的統計數據和調查報告、專家學者的評估與研究、研究機構的實踐證據等等;其次要建立可行的、相關的、可靠的證據系統，將收集到的證據納入其中，從而讓以后政策制定可以進行有效的證據利用。

5 總 結

政策制定是一個復雜的過程，要提高政策的科學與民主，就需要采用新的方法到實際應用中，證據的支撐則是一種有效的方法。通過利用科學的證據制定出能夠解決開放過程中不斷出現的實際問題的政策，從而提高政府的有效性，提升政府的公信度。因此，對于目前我國的政府數據開放共享的發展來說，需要關注基于證據的開放數據政策制定，更好地對政府數據進行開放，讓開放數據政策的運行都符合“實事求是”的真理?，F在的大數據紛繁復雜，從中提取有用的數據是很有必要的，因此更需要證據的獲取與分析，尤其是證據的有效利用，而且還缺乏證據機制，如評估、反饋、監測的機制尚不充分等。本文就這3方面試圖構建一個證據支持系統以幫助開放政府數據政策的制定。在后續的研究還可以探討比如國家制度、專業人才培養、法律等方面的證據基礎，本文在這點上是不足的。

參考文獻

[1]D J Hunter.Relationship Between Evidence and Policy：A Case of Evidence-based Policy or Policy-based Evidence？[J].Public Health，2009，123（9）：583-586.

[2]Hye-Chung Kum，C Joy Stewart，Roderick A Rose，Dean F Duncan.Using Big Data for Evidence Based Governance in Child Welfare[J].Children and Youth Services Review，2015，58：127-136.

[3]Marcus Roberts.Making Drug Policy Together：Reflections on Evidence，Engagement and Participation[J].International Journal of Drug Policy，2014，（25）：952-956.

[4]陳秋怡.基于證據——教育政策研究的新趨勢[J].現代教育管理，2017，（6）：53-58.

[5]陸璟.推動以證據為本的教育政策研究[J].上海教育科研，2009，（12）：1.

[6]張正嚴，李俠.“基于證據”——科技政策制定的新趨勢[J].科學管理研究，2013，31（1）：9-12.

[7]Dunn W N.Public Policy Analysis：An Introduction（4th）[M].New Jersey：Prentice Hall，2007.10.

[8]Mohammad Hasan Imani-Nasab，Hesam Seyedin，Reza Majdzadeh，Bahareh Yazdizadeh，Masoud Salehi.Development of Evidence-Based Health Policy Documents in Developing Countries：A Case of Iran[J].Global Journal of Health Science，2014，6（3）：27-28.

[9]Pawson Ray.Evidence-Based Policy：A Realist Perspective[M].New Delhi：Sage Publications，2006.

[10]張云昊.循證政策的發展歷程、內在邏輯及其建構路徑[J].中國行政管理，2017，（11）：73-78.

[11]Tsun-cheng Huang.Evidence-Based Health Policy Decision Making：A Case Study of Health Concern of Lead Contamination in Taipei Drinking Water and the Blood Examination Service[A].Science and Engineering Research Center.Proceedings of 2016 2nd International Conference on Humanity and Social Science（ICHSS 2016）[C]//Science and Engineering Research Center，2016：5.

[12]李幼平，楊曉妍，陳耀龍，等.我國公共衛生領域的循證決策與管理一挑戰與探索[J].中國循證醫學雜志，2008，8（11）：945-950.

[13]Huw T O Davies，Sandra M Nutley，Peter C Smith.What Works？Evidence Based Policy and Practice in Public services[M].Bristol Policy Press，2000.

[14]Dominique，Behague.Evidence-based Policy-making：The Implications of Globally-applicable Research for Context Specific Problem-solving in Developing Countries.School of ITEE The University of Queensland[M].Brisbane，2015.

[15]Lochner Marais，Zacheus Matebesi.Evidence-Based Policy Development in South Africa：the Case of Provincial Growth and Development Strategies[J].Urban Forum，2013，24（3）：357-371.

[16]馬小亮.基于證據的政策：思想起源、發展和啟示[A].中國科學學與科技政策研究會.第十屆中國科技政策與管理學術年會論文集——分2：科研和創新績效管理（1）[C]//中國科學學與科技政策研究會：2014：14.

[17]Marchi G D，Lucertini G，Tsoukiàs A.From Evidence-based Policy Making to Policy Analytics[J].Annals of Operations Research，2016，236（1）：15-38.

[18]Strategic Policy Making Team（SPMT）（1999）.Professional Policy Making for the Twenty First Century[DB/OL].http：//www.national school.gov.u.k./policy hub/docs/prof policy making，2018-02-13.

[19]李曉軒，楊可佳，楊柳春.基于證據的政策制定：英國的實踐與啟示[J].中國科學院院刊，2013，28（6）：740-749.

[20]Marcus Roberts.Making Drug Policy Together：Reflections on Evidence，Engagement and Participation[J].International Journal of Drug Policy，2014，25（5）：952-956.

（責任編輯：孫國雷）