我國世界一流大學建設的制度邏輯與路徑選擇

胡德鑫

（天津大學教育學院，天津300354）

一、問題提出

自19世紀初洪堡提出“教學與研究相統一”的現代大學辦學理念以來，傳統中處在“象牙塔”里的大學亦經歷著深刻而急遽的變革。20世紀末以來，隨著全球化程度的日益加深，各國大學的組織與互動形式進一步發生深層次革命，“世界一流大學”一詞開始逐步升溫，成為各國特別是發展中國家高等教育改革的重中之重。數據顯示，已經有30多個國家明確出臺建設世界一流大學的相關政策或計劃。[1]目前，國內外學者一般認為世界一流大學具有一流的師資隊伍、一流的學科專業、一流的科研成果、一流的學術聲譽以及一流的學生生源等共性特征；而對于世界一流大學內涵的準確界定[2]，以及采用何種方式來評價是否達到世界一流大學的標準[3]，尚缺乏公認、權威的統一認識。此外，21 世紀初以來，ARWU、QS、THE、U.S.NEWS 等世界大學排名的興起無疑起著推波助瀾的作用，加劇了全球范圍內各國研究型大學的競爭態勢和改革進程。

我國世界一流大學建設的前奏最早可以追溯到新中國成立之初，從建國初期的重點大學建設項目（1954年）、20世紀90年代的“211工程”（1995年）和“985工程”（1999年）到21世紀的“雙一流”戰略（2017年）的正式實施，世界一流大學建設已經成為我國高等教育改革與發展的重要方向。作為歷時半個多世紀的國家行動，我國的大學亦正處于深刻的制度變遷之中，而且這種變革在持續影響著我國世界一流大學建設的變革歷程。總的來看，世界一流大學建設作為涉及政府、高校、市場和公眾等眾多利益相關者的大規模制度變遷，其變革過程必然受到國家和全球場域內多種制度邏輯要素的交互影響和共同作用，我們必須用系統、綜合的視角才能認清這些制度邏輯要素沖突、博弈及協調的整個過程。因此，本文運用內外生制度邏輯的分析框架，旨在系統闡述我國世界一流大學建設的現狀、挑戰和路徑選擇。

二、內外生制度邏輯的分析框架

20世紀90年代以來，隨著現代社會組織的結構日益復雜、功能逐步分化以及需求愈加多樣，新制度主義研究者開始關注采用制度邏輯的基本理論闡釋組織呈現多元化的原因與機理。美國學者弗里德蘭等人最早提出了“制度邏輯”（Institutional Logics）的基本概念，即“特定組織領域的各要素經過不斷博弈和妥協形成的一系列規則、信念和文化系統”[4]，認為現代社會就是由多種相互影響和制約的制度邏輯共同構成的。制度邏輯的基本觀點強調現代社會是復雜多元的，其在很大程度上塑造著組織的多樣性，組織受社會中不同制度邏輯結構和順序的耦合影響呈現出多種多樣的行為戰略和應對方式。[5-6]同樣，從制度邏輯的分析范式來看，與現代社會組織一樣，高等教育系統同樣是一個多元、復雜的“社會系統”，呈現出辦學目標多元、組織規則松散、運行機制無序、教學內容與方式分化以及教師自由度較高等特征。[7]因此，運用制度邏輯的分析范式對我國世界一流大學的歷史變遷和基本現狀展開研究具有合理性和適切性。

運用制度邏輯分析我國世界一流大學的歷史變遷和基本現狀首先要對以下兩點做出界定。第一，世界一流大學建設的歷史變遷中，制度邏輯各要素的分類要符合社會發展的歷史與現實，這是制度邏輯運用的先決條件。伯頓·克拉克的國家、市場和學術三角協調模型[8]無疑是闡釋我國大學制度歷史變遷的重要模型，但它顯然無法完全解釋我國世界一流大學建設的變革機制。原因在于，塑造我國世界一流大學建設戰略形態的決定性因素是超越民族國家的，是全球化和民族國家相互建構、相互影響的最終結果。[9]因此，本研究將制度邏輯要素分為國家場域的內生性制度邏輯和全球場域的外生性制度邏輯兩個層面，其中內生性制度邏輯要素分為以中央和地方政府為代表的政治邏輯、以高校為代表的學術邏輯、以企業為代表的市場邏輯等三種制度邏輯要素，如圖1所示。第二，世界一流大學建設的歷史變遷是多種制度邏輯要素相互博弈或妥協而最終形成的結果。從歷史發展的角度來看，政治邏輯長期是影響我國大學變革的重要力量，但單一的制度邏輯要素并不能主導我國世界一流大學建設的歷史發展軌跡，它是國家場域的內生性制度邏輯和全球場域的外生性制度邏輯經過長時間沖突、協調和博弈后最終形成的。

圖1 我國世界一流大學建設的制度邏輯分析框架

三、國家場域：內生性制度邏輯下的世界一流大學建設

（一）政治邏輯：中央、地方政府

政治邏輯是我國世界一流大學建設的主要驅動或主導力量。改革開放后，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立，大學的辦學自主權在多個領域均得到不同程度的增強，政治邏輯的“控制”作用出現相當程度的弱化，但不可否認的是，與高校自身發展息息相關的人事權、財政權在相當程度上仍然集中在政府手中，政府對高校的發展依然發揮著強有力的制約作用。具體來看，從1954年的《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》、1995年的《“211工程”總體建設規劃》、1999年的《面向21世紀教育振興行動計劃》到2017年的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》等一系列政策文件的先后出臺，成為我國世界一流大學建設形成、推進乃至變革的直接驅動力量。從本質來看，我國的世界一流大學建設歷史更多呈現的是一場自上而下的“強制性制度變遷”的發展模式。[10]在我國世界一流大學建設的各個歷史變遷階段中，中央政府發布的國家政策文件發揮著至關重要的“催化劑”作用，這些政策指令多年來持續并且逐步深入地推動著我國世界一流大學的制度和實踐建設。

在我國世界一流大學建設的長期過程中，一般采用由政府根據大學學術聲譽和辦學實力高低進行高校分層和資源配置的方式，這很大程度上造成高校身份固化、重復投入以及競爭缺失等多重問題，也導致各類高校呈現“千校一面”的趨同化發展趨勢。因此，目前實施的“雙一流”國家戰略在打破身份標簽固化、引入競爭機制以及推動高校多樣性發展等方面都發揮著不同程度的作用。從本質上看，“雙一流”建設本身同樣也是一場政府主導的自上而下的高等教育改革。但與以往高等教育改革主要由中央政府主導有所不同的是，地方政府對高等教育的支持與服務功能大大增強，而中央政府的直接管理功能則在一定程度上得以弱化，中央政府和地方政府協作共同推進世界一流大學建設的趨勢日益明顯。截至目前，全國31個省份的省級政府或教育管理部門均出臺了與中央政府“雙一流”國家戰略直接銜接或與之配套的高等教育改革政策或文件[11]，如表1所示。從各省發布的“雙一流”建設政策文件來看，主要有三個特點。其一，各省政府部門成為參與“雙一流”建設的主體性力量，其政策文件結構與內容基本與國家“雙一流”戰略趨同，基本分為總體要求、建設項目、主要任務、保障措施和組織實施等五個部分。其二，建設周期基本按“三步走”戰略予以實施，大多數省份劃分為2020年、2030年和21世紀中葉三個建設階段。其三，建設基本目標分為一流大學和一流學科兩個維度，每個維度又分為國家一流和世界一流兩個層級，其中ESI進入前1%或1‰的數量成為衡量學科建設水平的重要標準；同時，在對學校和學科建設水平進行目標設定時，數字化或指標化現象明顯。

表1 部分省份“雙一流”建設政策文件與基本目標

（二）學術邏輯：高校

大學自治與學術自由是西方大學所遵循的悠久傳統，也應當是世界一流大學的生命力所在。從歷史的角度來看，兩者并非同步產生，大學自治起源于中世紀大學行會爭取自治特權的實踐[12]，而學術自由則形成于19世紀資產階級革命后德國學者洪堡的現代大學制度改革。縱觀近現代中國大學的辦學歷史，在民國時期我國效仿英、美大學的辦學模式，雖然曾出現過短暫的基于大學自治與學術自由的辦學理念和實踐，但這種觀念畢竟沒有形成穩定的大學制度。新中國成立后，我國轉而全面照搬蘇聯模式，在高等教育領域推行高度集權的管理模式，在學校內部先后實行了校務委員會制（1949-1950年）、校長負責制（1950-1956年）、黨委領導下的校務委員會制度（1956-1961年）、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制（1961-1966年）等。改革開放以后，隨著市場經濟的地位確立和社會結構的全面轉型，大學發展獲得了良好的外部環境，我國開始逐步推行集中領導、分級管理的高等教育管理體制，大學的辦學自主權得到不同程度的擴大，先后確立了黨委領導下的校長負責制（1978-1985年）、試行校長負責制（1985-1989年）、黨委領導下的校長負責制（1989年至今）。[13]在此過程中，校務委員會制度都與之相伴，同時并存。自此，中國大學基本確立了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督”的基本運行體制與范式。

總的來看，不斷擴大高校辦學自主權、完善高校內部治理結構是貫穿學術邏輯內部發展歷程的重中之重，也是我國推進世界一流大學建設的必由之路。雖然在不斷擴大高校辦學自主權的過程中，以政府為代表的政治邏輯發揮著重要的規制作用，但從學術邏輯內部來看，我國高校在推動大學自治和學術自由方面仍然實施了一系列卓有成效的改革。首先，自20世紀70年代末期開始，我國逐步建立學術委員會（1978年）、學位評定委員會（1980年）、教師職稱評審委員會（1983年）等學術類組織；除此之外，還有部分學校相繼設立了專業設置委員會、科研規劃委員會、教材委員會以及教學委員會等學術管理組織。[14]隨著一系列學術類相關組織，特別是學術委員會的逐步發展與完善，教授治學的目標得以極大程度地實現，同時也激發了廣大教師參與學校學術事務的積極性和主動性。其次，肇始于80年代中期的教師聘任制度改革，打破了傳統、僵化的終身職務制度，激發了廣大教師投身教育的積極性，增加了教師隊伍的活力，進而有效提高了教師隊伍的整體質量。再次，自80年代初期開始，各高校紛紛建立教職工代表大會制度，到20世紀末期，高校教代會建制率已經達到100%[14]。教代會制度的不斷完善對于維護教職工群體的合法權益以及有效參與學校各項事務的民主管理與監督發揮著至關重要的作用。最后，校內薪酬激勵制度不斷完善。教師分配制度改革的主要目標是構建科學合理的薪酬激勵制度，目前除傳統的國家工資加校內津貼制度以外，年薪制、協議工資、項目工資等已成為研究型大學為吸引高層次人才而進行薪酬改革的重要方向。

（三）市場邏輯：企業

市場邏輯是影響我國世界一流大學建設的新興力量。隨著經濟全球化時代的到來，大學已經逐步從整個社會體系的邊緣走向中心，越來越受到社會和市場的青睞，高等教育市場化的趨勢愈加明顯。同時，20世紀七八十年代以來，由于各國研究型大學來自公共部門渠道辦學經費供給的持續減少，其教學和科研活動被迫走出傳統的“象牙塔”，在市場中籌集辦學所需的各項資金和物質支持。這種院校及其教師為確保外部資金而進行市場活動或具有市場特點的活動被稱作學術資本主義。[15]總的來看，學術資本主義所奉行的“達爾文式競爭”的運行規則一定程度上弱化了政治邏輯對我國大學的控制，同時也使得傳統的大學運行模式發生巨大的改變，主要體現在高校辦學經費來源多元化、科學研究方向應用化、學科專業結構以及大學組織結構調整市場化等四個方面。

首先，市場邏輯帶來的最為直接的變化是高校辦學經費結構的變化。數據顯示，在2000年前，我國高等教育財經性教育經費占總經費的比例一直保持在70%以上，在最高的年份甚至達到90%左右；進入21世紀以后，非財政性教育經費的比重大幅提高，而財政性教育經費已經逐步降低到總經費的50%左右，部分頂尖研究型大學來自公共部門的辦學經費甚至已經降到總經費的四成以下，這在很大程度上造成高等教育經費配置呈現出愈加不均衡的態勢，因為不同高校獲取外部資源的能力是差距巨大的。[16]其次，科學研究的重心開始轉向經濟效益高、實用性強、資助力度較大的應用型研究。這一方面表現為應用研究數量的大幅增加。從目前國家自然科學獎中應用類與基礎類獲獎數量的多年對比來看，應用類獎項已經大幅超過基礎類獎項，兩者的數量比由1:1左右轉變為2：1左右。另一方面表現為專利申請、授權與出售數量大幅增加。在2005年至2017年的12年間，專利申請數量增長1400%左右，年均增長率達到120%；專利授權數量增長2100%左右，年均增長率達到180%左右；專利出售數量增長560%左右，年均增長率達到46%。[17]再次，學科專業建設與結構調整愈加迎合產業結構調整的需要。這突出表現為：市場需求較多的經濟/管理、文學（主要為外語）/藝術等偏應用性的學科，畢業生供給規模較大，增長速度較快；而市場需求較少的哲學、歷史學、農學等偏基礎性的學科，畢業生供給規模較小，增長速度較為緩慢[18]，如表2所示。此外，我國眾多大學相繼設置了人工智能、大數據科學、網絡空間工程、物聯網工程、新媒體與信息網絡等新興學科專業，這在相當程度上也是迎合市場邏輯發展的需要，由此導致與市場需求聯系更為緊密的學科更容易獲得較多的辦學資源和發展空間。最后，大學與產業界的聯系日益緊密，不再是單純的學術機構，而更像是帶有經濟組織特征的混合式組織。具體來說，許多院校成立了技術轉移辦公室、大學創業園、科技企業孵化器、遠程教育學院以及教育技術中心等機構，這為大學與市場的有效銜接提供了更加緊密、多樣的直接聯系渠道。

表2 各學科門類歷年畢業生供給數量（2000年—2015年）

四、全球場域：外生性制度邏輯下的世界一流大學建設

以全球化為主要特征的外生性制度邏輯同樣是影響大學改革的重要驅動力，也是實現建設世界一流大學的必由之路。全球化的一個基本表征就是經濟要素和信息技術在全世界范圍內政治、經濟、文化領域的不斷滲透、交流和整合。同樣，作為人才培養、知識傳承和科技創新的主要機構，大學深處全球化之中，亦深受全球化的影響。誠如圖1所示，世界一流大學建設從來不是在國家層面獨立完成的，而是全球化和本土化相互交織、相互影響的博弈結果。同樣，縱觀我國大學的發展歷程，作為后發的民族國家，我國大學的歷史沿革軌跡深受由西方發達國家驅動的全球化進程影響。我國大學在20世紀初期先學習日本模式；在二三十年代又轉向學習德、英、美等國模式；新中國成立后，全盤轉向學習蘇聯模式；改革開放后，開始專注于向以美國為代表的西方模式學習。因此，隨著全球化程度的日益加深，外生性制度邏輯對包括我國在內的后發型民族國家世界一流大學建設的影響無疑是多方位、立體式的[19]，本研究僅著重從宏觀層面分析其對我國國家場域中政治邏輯、學術邏輯和市場邏輯三種制度邏輯的博弈格局與力量此消彼長產生的深刻影響。

20世紀八九十年代以來，在全球化浪潮的沖擊下，伴隨著全球范圍內新公共管理理論、私有化和新的政府管理模式等因素的交織影響[20]，以政府為代表的政治邏輯必須要重新考慮自己的角色和定位，被迫向競爭型政府（Global-competition State）轉型或改革。我國政府先后提出的“鼓勵引導社會力量參與高等教育辦學”“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”“構建職能科學、廉潔高效、結構優化、人民滿意的服務型政府”等改革理念都是其進行職能轉型的重要體現。20世紀90年代興起的以提高公共服務市場的效率與反應能力為基本特征的準市場機制（Quasi-markets）[21]成為政府對高等教育領域進行管理改革的有效工具。在準市場機制下，政府一改過去傳統的高等教育服務直接壟斷者和提供者的角色，而是通過準市場環境的基本運行機制，最終逐步實現政府與大學“供應者與生產者角色”的完全或有限分離。[22]

在這種運行機制下，以政府為代表的政治邏輯實際上弱化了對高等教育的直接控制，政治邏輯與學術邏輯不再是單純的領導與被領導、管理與被管理的關系，兩者的互動形式更加豐富多樣。同時，市場邏輯對學術邏輯發展軌跡的影響力度開始與日俱增，其在大學知識生產模式轉型、學科專業分化與整合、教師身份與角色轉變以及大學組織管理模式等方面都發揮著重要的作用。總的來看，隨著全球化對高等教育的影響日益向縱深發展，構建以提高大學辦學自主權為核心的現代大學制度成為我國融入全球化進程、推進世界一流大學建設的有效改革方向。在我國的這場現代大學制度改革中，政治邏輯的控制力在弱化，而市場邏輯和學術邏輯的影響力在不斷提升，其本質是在不改變高校政治屬性的前提下，構建以學術和市場績效為導向的新型大學組織管理模式[9]。

五、內外生制度邏輯交織下我國世界一流大學建設的現實挑戰與路徑選擇

從國際比較的角度來看，由于各國政治體制、經濟水平、文化傳統以及現行大學制度存在差異，政治邏輯、市場邏輯和學術邏輯在高等教育發展中的力量對比也存在很大不同。目前，在全球范圍內存在盎格魯-北美體系和歐洲大陸體系兩種不同的高等教育發展模式。盎格魯-北美體系強調學術自治，重視學術自由，學術邏輯發揮著主導作用；而歐洲大陸體系強調政府控制，注重國家需求，政治邏輯發揮著主導作用。[23]因此，我國與歐洲大陸體系的制度邏輯運行機制更為類似。總的來看，這兩種發展模式在實踐過程中都很好地協調著政治、學術和市場三種制度邏輯的關系，有力促進了發達國家高等教育體系在全球范圍內的主導和引領地位。以歐洲大陸體系的代表——德國為例，從內生性制度邏輯來看，德國作為一個政治權力與學術權力都比較高的工業經濟高度發達國家，其改革一般也是通過政府主導的“強制性制度變遷”方式進行[24]，這就難免導致德國高校奉行的以高度自治為核心的學術邏輯和以控制為核心的政治邏輯、以利益為核心的市場邏輯三者之間發生沖突或矛盾。而在政治邏輯、學術邏輯以及市場邏輯內部，德國通過成立16州文教部長聯席會議（KMK）、高校校長聯席會議（HRK）以及以德國工程師協會（VDI）為代表的多種行業協會等“緩沖器”式的中介組織反映各自的利益訴求，同時有效應對外部邏輯產生的不利影響，從而很好地緩解了三種邏輯之間的矛盾與沖突，實現了三種制度邏輯的協調與共贏，如圖2所示。此外，從外生性制度邏輯來看，為有效應對全球化帶來的不利影響，德國通過博洛尼亞進程、“伊拉斯謨＋”計劃等積極推動歐洲高等教育一體化建設，實現了有效增強本國乃至本地區高等教育國際競爭力和影響力的目標。

圖2 制度邏輯下德國高等教育的利益博弈與系統均衡

反觀中國，我國的世界一流大學建設則面臨著內外生制度邏輯交織下的特殊挑戰。從內生性制度邏輯來看，政治邏輯作為長期以來影響我國世界一流大學建設的主要力量，對學術邏輯的規制作用最強。這主要體現在我國雖然在法律框架內對政府和大學的權責進行了明確的界定與劃分，但在實踐過程中卻明顯表現出行政權力的“無邊界性”，即政府部門能夠對機構設置、行政人員（校長）任命、學科專業設置、資金配置乃至教育教學等進行全方位的干預。這就導致大學經常依附于行政部門來贏得發展的資源和空間，從而難以建立起真正意義上的現代大學制度。此外，以學術資本主義為主要特征的市場邏輯作為影響大學發展的新興力量，則通過利益誘惑和效率崇拜的手段迫使大學按照“達爾文式”的競爭規則去獲得更多的外部資源。因此，學術資本主義給大學帶來的不利影響是顯而易見的，這突出體現在傳統的科學研究與教育教學/人才培養的矛盾愈加突出、學科之間的等級鴻溝逐漸拉大、教師的市場化行為傾向日益明顯以及企業導向式的大學組織與管理運作模式等。[25]總體而言，從內生性制度邏輯來看，目前我國世界一流大學的主要制度缺陷正是政治邏輯、市場邏輯的負面規制影響和大學自身的消極應對共同耦合造成的。

此外，在外生性制度邏輯的影響下，準市場機制引入高等教育領域，我國側重于將在西方行之有效的大學章程建設、同行評議制度、學術委員會制度、教師聘任制度等大學政策或制度全盤“移植”到我國的現代大學制度建設中，但卻在很大程度上忽視了自身國情與發展特色，在實踐過程中也就難以達到理想的效果。總的來看，以全球化為表征的外生性制度邏輯要素改變了三種制度要素的力量對比，為學術邏輯提供了更廣闊的生長空間。但作為后發型民族國家，我國的世界一流大學建設道路很大程度上受到西方高等教育辦學模式的沖擊和影響，這就導致包括我國在內的眾多發展中國家的高等教育系統始終被排斥在世界高等教育中心之外，處于相對邊緣的位置。[26]因此，在內外生制度邏輯交織的現實挑戰下，我國難以建立起真正意義上的以高校自治和學術自由為核心的現代大學制度。這在很大程度上是因為，我國的各種高等教育政策改革或制度構建基本是由政府主導的自上而下的“強制性制度變遷”，而在這場制度變遷中并未構建起諸如德國等發達國家的政治、學術和市場三種制度邏輯之間利益協調與整合的有效機制。

因此，未來我國世界一流大學建設的路徑選擇必須厘清政治“控制”和市場“競爭”的運行邊界，努力協調政治、市場與學術三種制度邏輯的關系，從而擺脫傳統的大學學術自由精神與集權治理式的政府導向改革、“達爾文式”的學術資本主義之間的實踐邏輯悖論[27]。首先，在制度和組織設計上，應在政治邏輯、學術邏輯和市場邏輯之間構建多種形式的、強有力的中介組織，從而有效減少三種制度邏輯的直接矛盾與沖突，同時有效增加學術邏輯自身抵御全球化外部風險與挑戰的能力。其次，從學術邏輯內部建設來看，大學特別是研究型大學要努力認清自身所承擔的歷史和教育使命，努力為重塑學術專業精神提供良好的制度環境，從而構建起具有共同信念、價值和規范的學術共同體，進而有效增加其抵御外部市場競爭和政治控制的能力。最后，作為后發型民族國家，我國在積極融入全球化進程的同時，應該摒棄盲目移植或全盤照搬西方高等教育發展模式的辦學理念，努力挖掘中華民族的優秀傳統，構建符合中國國情和發展實際的學術發展與運行邏輯，從而推動中國特色、世界水平的一流大學建設目標的最終實現。