農(nóng)業(yè)科研項目財政預算績效管理研究

黃晶金

2014 年8 月修訂的《中華人民共和國預算法》第一次提出了“財政預算績效管理”。黨的十九大報告明確:“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。”2018 年7 月，為解決當前預算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》。這是黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出的頂層設(shè)計和重大戰(zhàn)略部署，是政府治理方式和預算管理的深刻變革。與此同時，隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，各級財政對科研經(jīng)費的投入逐年遞增，財政也亟需對科技投入的效益進行及時準確的反饋分析和科學有效的調(diào)整。因此，對科研項目進行合理、精準的財政預算績效管控，已成為當前財政部門的一項重點工作。

一、科研項目財政預算績效管理的意義和政策背景

預算績效將績效管理的思想融入到預算管理中。績效管理是指通過設(shè)計組織活動目標，對達到目標的效果進行考評，進而促進相關(guān)責任人對結(jié)果負責來實現(xiàn)組織行為的高效。績效管理將管理的重點從以規(guī)則為核心轉(zhuǎn)向以績效為核心，管理過程中突出對組織目標和實現(xiàn)目標效果的關(guān)注。財政預算績效管理作為財稅體制改革的重點內(nèi)容，以提升財政資金使用效益為目的，將績效理念和方法深度融入到預算編制、執(zhí)行全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標實現(xiàn)程度，是新的預算執(zhí)行理念，更是現(xiàn)代科學理論在政府管理上的具體運用；可促進財政資源的合理配置，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。科研項目績效管理貫穿于科研項目執(zhí)行的全過程，是現(xiàn)代科學管理的重要環(huán)節(jié)，同時也是檢驗科學水平、效果的有效方法。科研項目績效評價不僅是監(jiān)督評價的機制，更有導向和激勵的作用。

“十三五”以來，科研項目績效管理提高到了前所未有的高度。2016 年7 月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號）；其后，國家短時期密集出臺了一系列科研經(jīng)費管理改革政策，旨在通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，進一步解放和發(fā)展科技生產(chǎn)力。改革賦予了科研單位和科研人員更大的自主權(quán)，然而，如何檢驗財政科研經(jīng)費投入的效果，衡量科研經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效益性，促進科研可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，對科研項目進行績效評價則成為一種必然要求。基于此，圍繞科研績效管理，國家相繼出臺了《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330 號）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號）（以下簡稱國發(fā)〔2018〕25 號）和《科技部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）〉的通知》（國科辦資〔2018〕107 號）等文件。有的放矢打出政策“組合拳”，以信任為前提，突出問題導向，將預算績效理念有機融入科研項目管理，激勵科研人員大力提升原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力。

二、當前農(nóng)業(yè)科研項目財政預算績效管理存在的主要問題

（一）政策銜接執(zhí)行的難點堵點亟待破解融合

近年來，財政部門在預算績效管理領(lǐng)域積極探索，初步構(gòu)建了預算績效管理體系基本框架；對科研績效管理，提出了推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，實行科研項目績效分類評價，嚴格依據(jù)任務書開展綜合績效評價，加強績效評價結(jié)果的應用等具體措施（國發(fā)〔2018〕25 號）。但總體而言，將預算績效管理運用到科研項目管理中的理論和實踐尚處于初級階段，特別是在政策的貫徹執(zhí)行中，因配套制度跟不上、工作層面的具體方法尚未確立、專業(yè)績效評價機構(gòu)建設(shè)比較滯后，從而導致科研項目績效管理推進緩慢，離有效檢驗和提高財政預算支出效率效果、進一步解放和發(fā)展科技生產(chǎn)力，提升預算管理水平的要求還存在一定的差距。

（二）項目承擔單位管理意識和體制機制建設(shè)亟需加強健全

科研項目以單個或單類進行績效評價，可能會因為特殊性、局限性和不可預見性等原因出現(xiàn)偏差，但放大到管理全局而言，科研績效整體管理水平的高低還是能夠得出大致判斷和有效評價的。科研新政將科研經(jīng)費的管理權(quán)限很大程度下放到了項目承擔單位，項目承擔單位是推動釋放科研創(chuàng)新活力的土壤，也是科研項目預算管理和使用的責任主體。預算績效管理能否成功，在于是否建立以發(fā)展目標為導向、以項目成本為度量、以業(yè)績評估為核心的績效預算體制，是否形成“績效目標——項目實施——績效評價——反饋應用”為一體的績效管理機制。但是，目前部分科研項目承擔單位的科研績效管理意識不強，受慣性思維限制，“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的思想還一定程度的存在，缺乏符合預算績效管理的頂層設(shè)計和科學統(tǒng)籌，未能將績效管理的理念、方法和手段引入到預算管理的實踐中，科研項目缺乏科學化、精細化管理，個別科研人員績效評價主動意識不強，沒有形成上下聯(lián)動的績效理念和多部門協(xié)調(diào)配合的運行機制。

（三）項目績效管理體系的構(gòu)建亟待改進提升

績效評價是績效管理的核心。目前，我國在科研項目績效評價上仍非常缺乏實踐操作，沒有形成適合國情的規(guī)范化績效評價體制和系統(tǒng)性規(guī)模化考量標準。加之科研工作本身具有的特殊性（先進性、復雜性和產(chǎn)生效益的滯后性等），若績效評價體系中的指標設(shè)計和評價方法缺乏科學性、完整性和嚴謹性，則科研項目預算績效管理將難以發(fā)揮實效。

一是指標設(shè)計亟待加強。預算績效評價指標是開展績效評價的直接依據(jù)，科研項目績效評價指標的設(shè)計會對評價結(jié)果產(chǎn)生直接的、重大的影響。現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)科研項目績效評價存在指標設(shè)計過于繁雜、各指標間相互關(guān)系邏輯不清晰、指標設(shè)計與科研經(jīng)費投入不匹配等諸多問題，評價時容易信息混亂，被評價對象作出合理解釋的潛力受限，導致績效評價的結(jié)果不客觀、不切實際。

二是評價方法亟待改進。在對科研項目的分類評價中，基礎(chǔ)研究是為獲得關(guān)于現(xiàn)象和可觀察事實的基本原理及新知識而進行的試驗性和理論性工作，它不以任何專門或特定的應用或使用為目的，研究結(jié)果一般只影響科學技術(shù)的有限范圍，并具有專門的性質(zhì)，針對具體的領(lǐng)域、問題或情況；應用研究是指為獲得新知識而進行的創(chuàng)造性研究，它主要針對某一特定的實際目的或目標。農(nóng)業(yè)科研一般屬于純公益研究，主要分為以上兩類，然而受季節(jié)、環(huán)境和周期等因素的影響，又有自己的特殊規(guī)律，尤其在研究周期上，大田農(nóng)作物育種周期長達8-10 年，桑、果、畜、禽等的育種周期為20 年左右，在短時間內(nèi)很難體現(xiàn)出成果和效益，且效益的體現(xiàn)往往是由多個因素、多個項目共同作用的結(jié)果，從單個項目來說則很難界定，因此，項目評價工作非常困難，目前仍以主觀判斷為主；農(nóng)業(yè)科研項目中的技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項目及示范應用類項目，其評價指標雖相對容易獲取，但市場效益、經(jīng)濟效益和社會效益的產(chǎn)生也需一定時間的驗證期，若涉及科技成果轉(zhuǎn)化則是一項更為復雜的工程。因此，需在大量的案例中積累經(jīng)驗，探索出科學的評價方法。

三是反饋和應用亟待完善。注重績效評價結(jié)果與未來預算安排的相關(guān)性是預算績效管理的重點內(nèi)容。《預算法》規(guī)定：“各級預算應當參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制。”因此，農(nóng)業(yè)科研項目承擔單位的科研經(jīng)費的預算安排必需與績效評價的結(jié)果掛鉤，使績效評價與預算編制建立必然聯(lián)系和硬性約束。

三、完善農(nóng)業(yè)科研項目財政預算績效管理的建議措施

（一）制定具體措施和配套細則，重在落實，抓出長效

各地區(qū)、相關(guān)部門應系統(tǒng)梳理政策落地中存在的難點和堵點，及時采取切實有效的措施解決與國家政策制度規(guī)定不符合、不協(xié)調(diào)、不銜接的問題，結(jié)合實際制定具體實施措施和配套細則。科研項目績效評價主管部門應建立健全績效管理組織體系，督促指導項目承擔單位做好績效評價管理、目標設(shè)置、執(zhí)行監(jiān)控、績效自評價以及評價結(jié)果運用等方面工作。主管部門應會同其他相關(guān)部門形成協(xié)同推進、相互支撐的政策環(huán)境，著力優(yōu)化服務流程、創(chuàng)新服務方式、提升服務效果，抓出常態(tài)長效，切實形成激勵科研機構(gòu)和科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造的政策合力。

（二）加強項目承擔單位組織領(lǐng)導，強化績效意識

項目承擔單位要積極加強組織領(lǐng)導，認真抓好單位績效管理的體制機制建設(shè)，形成以績效為目標、以結(jié)果為導向的績效理念，增強自我約束意識和支出責任意識。積極開展單位科研績效管理，對科研經(jīng)費實行績效與預算的緊密銜接，在預算編制、預算執(zhí)行、預算追加等各個環(huán)節(jié)全面引入績效理念，對跨年度的重大項目還應按周期進行績效評價，建立項目申報與績效預期控制的審核評價機制，建立相應的專家評審小組，對申報項目的必要性、可行性、經(jīng)費預算的合理性及績效目標設(shè)置的科學性進行綜合評價，強化績效評價結(jié)果應用的約束力，加強精細化管控，將預算績效管理融入單位內(nèi)部控制體系。此外，承擔單位還應在科技成果轉(zhuǎn)化、科研信息公開、科技支撐崗位人員配備、內(nèi)部預算執(zhí)行、追蹤問效機制等方面為科研項目績效管理的實施創(chuàng)造良好條件。

（三）改進提升績效評價方法，加強指標體系建設(shè)，注重結(jié)果的反饋與應用

績效評價是績效管理的核心。目前，對科研項目的績效評價方式已采取分類實施。基礎(chǔ)研究與應用研究類以國際國內(nèi)同行評議為主，技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類、應用示范類項目以采用市場評價方式及應用推廣相關(guān)方評價方式為主，農(nóng)業(yè)科研項目在具體的路徑和工具的鑒別、選取和開發(fā)上，應不斷加強經(jīng)驗的累積總結(jié)，使評價方式運用得更科學、精準。技術(shù)路徑應關(guān)注管理者路徑與市場路徑間以及人工和自動化（系統(tǒng)）的選擇，技術(shù)工具應關(guān)注全面質(zhì)量管理（TOQ）、平衡計分卡（BSC）、作業(yè)成本法（ABC）、關(guān)鍵績效指標（KPI）、標桿管理的選擇。構(gòu)建基于信息共享服務平臺的績效評價指標體系，實現(xiàn)評價指標、流程與方法的陽光化管理，降低監(jiān)督成本。

在強化評價結(jié)果運用方面，國發(fā)〔2018〕25 號文件明確，科研績效評價在項目綜合績效評價中為“優(yōu)秀”的，該單位將在后續(xù)的項目支持、表彰獎勵等工作中獲得重點傾斜；財辦發(fā)〔2019〕7 號文《財政部辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實的通知》中強調(diào)“科研項目結(jié)余經(jīng)費的認定、留用與收回等按照綜合績效評價相關(guān)要求執(zhí)行。”因此，應將績效評價結(jié)果作為科研項目下一階段的經(jīng)費安排、項目負責人今后的項目申報、項目承擔單位科研經(jīng)費預算安排等的重要依據(jù)，建立直接的因果關(guān)系和硬性約束，以真正有效地實現(xiàn)績效評價結(jié)果的反饋與應用。

四、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財政專項預算績效評價指標體系構(gòu)建

績效評價指標體系是績效評價和績效管理的關(guān)鍵。目前，績效評價指標體系構(gòu)建由主管部門主導，但為突出普遍性和專業(yè)性相結(jié)合的原則，績效評價指標體系的建設(shè)、具體指標的設(shè)計，需要項目承擔單位和第三方評價機構(gòu)共同參與，并對績效評價的整體框架達成基本共識。因此，項目單位應根據(jù)職責定位，聚焦能力提升，設(shè)計基于量化、目標導向的績效目標評價指標體系，使之用于符合科技資源配置和資金使用效益、增加知識創(chuàng)造與技術(shù)供給的績效評價。現(xiàn)以某農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的一個財政科研項目為例，解析科研項目績效評價指標的設(shè)計與運用，具體如表1 所示。

表1 為某農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財政撥款的科技創(chuàng)新項目的績效評價指標設(shè)計。該項目的績效目標主要是緊緊圍繞本省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技需求，以加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支撐體系為重點，推進完善產(chǎn)業(yè)鏈條，針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等科技難點、環(huán)節(jié)關(guān)鍵的瓶頸問題，力爭取得系列新成果，為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供強有力科技支撐。績效評價的目的是為了檢驗專項資金的使用效果，提出進一步加強專項資金規(guī)范使用和管理的建議措施，推進專項資金年度計劃管理工作，提高財政資金使用效率，促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

表1 某農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科技創(chuàng)新項目績效評價指標

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績效評價小組針對關(guān)鍵評價問題，收集和采集信息資料，分門別類，按各指標間的內(nèi)在因果、隸屬關(guān)系進行分解，對指標進行篩選和優(yōu)化，確定選取最終的評價指標。一級和二級指標為共性指標，依據(jù)專項資金的設(shè)立、申請、決策、管理過程的特點制定，其中一級包括財政投入、項目管理和科技產(chǎn)出，二級指標包括預算配置、經(jīng)費落實、業(yè)務（財務）管理、項目產(chǎn)出及項目效益；三級為個性指標，根據(jù)該專項資金的實際情況和具體實施的過程及結(jié)果效應制定。

該績效評價指標的設(shè)計體現(xiàn)了項目主管部門同時也是委托方對該專項基礎(chǔ)應用研究的定位，并有效結(jié)合了項目承擔單位自身業(yè)務內(nèi)容和科技創(chuàng)新的特點；指標體系基于目標導向和精要的原則，各指標間沒有重復、交叉和矛盾的現(xiàn)象，較好地反映了財政預算資金使用的效率和效益，并滿足了績效評價指標設(shè)計的關(guān)聯(lián)性（與績效目標緊密關(guān)聯(lián)）、可操作性（可量化、可實施、可評價）、成本效益性（投入產(chǎn)出比）、可比性（有利于評價結(jié)果的比較）、重要性（能反映專項績效的關(guān)鍵內(nèi)容）等原則。在實施過程中，得到了科研人員、財務人員和業(yè)務管理部門的認同與肯定，同時針對提出的意見建議及時予以調(diào)整改進，使之更契合實際、更利于操作、更突出成效。

五、結(jié) 語

黨的十八大后，隨著我國財政預算績效管理的全面實施，財政對科研經(jīng)費的管理和使用實行績效評價也提出了政策性要求。本文從政策的貫徹執(zhí)行、科研項目承擔單位的主體責任、預算績效評價體系的建設(shè)等方面分析了當前科研項目績效管理存在的主要問題，提出了改進完善科研項目財政預算績效管理的建議措施，構(gòu)建了某農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科技創(chuàng)新項目績效評價指標體系。研究表明，引入績效管理理念和方法，是預算管理從規(guī)范性向效益性發(fā)展的必然要求；項目承擔單位必須切實擔起科研項目預算績效管理的主體責任；同時，在績效評價實施過程中，要科學設(shè)計評價指標，優(yōu)化評價方法，理順評價流程，并注重評價結(jié)果的反饋應用。