中國休閑農業和鄉村旅游政策的演進特征（2001-2018）
——基于政策文本量化分析

韋俊峰，何瀚林，明慶忠

（1.云南師范大學 旅游與地理科學學院，云南 昆明 650500；2.桂林理工大學 旅游與風景園林學院，廣西 桂林 541004；3.廣西旅游產業研究院，廣西 桂林 541006；4.云南財經大學 旅游文化產業研究院，云南 昆明 650221）

政策即公共政策，發端于1951年美國政治學家拉斯韋爾（Lasswell）和勒納（Lerner）合著的《政策科學：視野與方法的近期發展》。政策有一個動態的歷史演化過程，政策變遷對區域經濟發展和經濟空間的形成發揮重要的作用[1]。旅游政策是公共政策的一種具體類型，是國家或地方政府和主管部門，為了促進旅游業發展所制定和實施的一系列政策、法律法規、規章制度、辦法措施，既是促進旅游業發展的措施，又是旅游業管理的依據和準則[2]。1975年，馬修斯（Matthews）發表的《國際旅游與政治科學研究》，被視為獨立的旅游政策研究開始的標志[3]。旅游政策的研究主要有兩種路徑：一是針對政策制定、政策執行、政策評估等政策過程的研究。相關學者或關注地方社區行動團體在鄉村旅游政策執行和實施中的重要作用[4]，或強調將鄉村旅游政策融入農村發展政策框架中[5][6]，或實證分析了鄉村旅游的政策績效[7][8]。二是對旅游政策的具體內容進行研究，涉及對國際鄉村旅游發展政策的經驗借鑒與分析[9][10]、對農家樂用地管理政策[11]、土地流轉政策[12]、鄉村旅游精準扶貧政策[13]、農戶旅游創業扶持政策[14]、工商資本投資休閑農業政策路徑[15]等的研究。其中，政策工具是政策目標和政策行動之間的聯結機制，既是政策過程中的關鍵環節，也是政策內容的重要組成部分，相關研究多基于不同的政策工具分類方法進行。

政府對鄉村旅游的實際干預程度由于不同的政治經濟體制、社會經濟發展以及旅游發展程度，各個國家以及一個國家的各州之間都千差萬別[10]。同時在不同的歷史階段，旅游業的發展目標是動態變化的，并由此影響政府對旅游業產業功能的訴求和相應的產業政策的制定[16]。中國休閑農業和鄉村旅游與“三農”問題緊密相關，于21世紀初正式進入國家政策干預視野。2006年，發展休閑觀光農業首次被寫入“十一五”規劃。2007年中央一號文件首次提出要特別重視發展鄉村旅游。其后，休閑農業和鄉村旅游作為助力農業供給側結構性改革和鄉村振興重要支撐的作用不斷凸顯，產業支持政策密集出臺，政策工具的創設力度也在不斷加大。在這個背景下，文章以2001-2018年國務院相關組成部門、中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會發布的56 個休閑農業和鄉村旅游專門政策作為文本量化分析對象，演化學視角下重點回答21世紀初以來中國休閑農業和鄉村旅游政策的演進歷程、特征與邏輯是什么，其政策演進方向與優化路徑是什么。這在理論上有助于豐富休閑農業和鄉村旅游的政策內容研究，并為其政策過程研究提供基礎資料支撐。在實踐上則有助于休閑農業和鄉村旅游經營主體、行業協會和產業聯盟等服務主體從宏觀層面上把握我國休閑農業和鄉村旅游的政策導向與演化規律，并適時調整經營或服務方向、內容，明確工作重點。

一、研究方法與分析框架

文本分析法是將非結構化的文本信息轉化為結構化的定量信息，進而實現量化分析，具有客觀、系統和定量的特性，可為系統認識我國休閑農業和鄉村旅游政策的類型、結構，明確政策演進歷程及特征提供有效途徑。政策文件的收集、遴選是進行政策文本量化分析的第一步。研究主要選取國家層面頒布的政策文件名稱中包含“休閑農業”、“鄉村旅游”或“休閑農業和鄉村旅游”的政策文件，以及將休閑農業和鄉村旅游作為重要政策內容的其他政策文件作為樣本。樣本選取的時間跨度為2001-2018年，數據來源于國家文化和旅游部、農業農村部官方網站以及北大法寶網（http：／／www.pkulaw.cn）。對于休閑農業和鄉村旅游人才培訓、示范項目創建活動等具有政策年度連續性的政策文件，研究只統計一次。按照以上規則，研究基于政策單元編碼表（見表1），建立了包含56 個政策文件的樣本庫，包括通知、規劃綱要、方案、協議、意見、標準共6 種政策文本形式。

表1 政策單元編碼表

利用質性分析軟件ATLAS.ti 8，研究對政策樣本在政策制定主體、政策文件形式、政策文本類型、發布時間、政策工具等幾個維度進行了編碼、分類和結構分析。進一步地，基于結構分析結果并結合實踐，研究劃分了我國休閑農業和鄉村旅游政策的演進歷程。同時考慮到將政策內容橫向分析與政策演進縱向分析結合起來，對于綜合、科學反映我國鄉村旅游與休閑農業的政策演進特征的重要性，研究建立了一個以政策結構、政策工具、政策演進階段為基本維度的三維分析框架（見圖1）。

圖1 休閑農業與鄉村旅游政策三維分析框架

二、政策文本結構分析

從政策主題上看，我國休閑農業和鄉村旅游政策主要可以分為五類：一是綱領性的宏觀政策（見表2），約占30.36%，包括產業政策、扶貧政策、規劃綱要、框架協議等；二是品牌培育與示范創建類政策，約占30.36%，創建類型包括目的地（示范縣、示范點、示范基地）、星級企業（園區）、精品線路、農業創業項目、品牌等；三是行業管理與規范類政策，約占21.43%，包括產業監管統計、行業組織創建與改革、國家和行業標準等；四是人才培育類政策，占比約8.92%，包括鄉村旅游“雙創”人才培訓、村官培訓、休閑農業和鄉村旅游管理人員培訓等；五是宣傳推介等其他政策，約占8.92%。

表2 我國休閑農業和鄉村旅游宏觀政策

從政策數量的年度分布上看（表3），2017年出臺的政策數量達到歷年最高（10 個），2003—2005年，以及2008年沒有出臺相關政策。從2001年原國家旅游局出臺的《農業旅游發展指導規范》以及2006年第一個休閑農業和鄉村旅游宏觀政策來看，我國休閑農業與鄉村旅游的最早形態是農業旅游和農村旅游。

表3 年度政策數量

從政策文件形式上看，我國休閑農業和鄉村旅游的政策文件形式以通知（38 個）為主，其次分別是標準（7個）、方案（4 個）、意見（4 個）、規劃綱要（2 個）、協議（1 個）。政策文件級別較高的《意見》較少，分別是《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98 號）、《關于大力發展休閑農業的指導意見》（農加發〔2016〕3 號）、《農業部國家旅游局關于開展全國休閑農業與鄉村旅游示范縣和全國休閑農業示范點創建活動的意見》（農企〔2010〕2 號）、《關于促進農村旅游發展的指導意見》（2006年）。

從政策制定主體的合作來看，由農業農村部（原農業部）、文化和旅游部（原旅游局）或中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會等單個部門頒布的政策文件占絕對比重，共44 個，占比78.57%。由2 個部門聯合頒布的政策有8 個，占比14.28%，其中又以農業農村部、文化和旅游部兩部門聯合頒布居多；多部門聯合頒布的政策較少（4 個，占比7.14%），國家發改委、文化和旅游部各主導2 個，分別是7 部門聯合頒布的《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知》（發改社會〔2014〕2344 號）、12 部門聯合頒布的《關于印發鄉村旅游扶貧工程行動方案的通知》（旅發〔2016〕121 號）、14 部門聯合頒布的《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2017年）》（發改社會〔2017〕1292 號）、17 部門聯合頒發的《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98 號）。

三、政策工具分析

鄉村旅游發展政策主要體現在鄉村旅游的宏觀管理、行業管理、組織機構與形式、成本與收益等領域，相應的鄉村旅游政策工具體系包括市場準入、市場規范、經營自律機制、市場監督與評價、投資與借貸促進、補助與稅收刺激等[9]。研究采納由加拿大公共政策學者豪萊特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）的政策工具分類框架，其根據強制性程度將其分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具[17]。在此基礎上，國內相關學者根據國內政策實際，將政策工具分為結構式強制工具、契約式經濟工具、互動式影響工具[18][19]。結構式強制工具指基于權威所產生的具有強制性的政策工具，在操作上以單一行動者為主，權力自上而下產生；契約式經濟工具指基于合同／協議的政府部門對公共事物的管理；互動式影響工具指基于影響力的政府部門對公共事物的管理。進一步的，結合旅游政策特點，研究又將這三大政策工具細分為15 種具體工具（見表1）以便于對政策樣本的具體條文進行政策工具編碼和統計分析。需要說明的是，由于政策文件類型和宏觀程度的不同，使用的政策工具類型也存在差異。因此，在編碼過程中，一個編碼既可能只對應一份政策文件，也可能僅對應一份宏觀政策文件中的某一個具體政策工具。一個具體的政策工具對應一份政策文件中一個及以上的政策條文，一個政策條文則可能對應多個具體政策工具。

表4 2001-2018年我國休閑農業與鄉村旅游政策的政策工具類型

如表4 所示，在我國休閑農業和鄉村旅游政策中，互動式影響工具使用最多（42.36%），結構式強制工具使用次之（34.98%），再次是契約式經濟工具（22.66%）。具體分析來看：（1）契約式經濟工具缺乏，以政策試點與示范建設工具為主（11.33%），與品牌培育與示范創建類政策占我國休閑農業和鄉村旅游政策較大比重（30.36%）的格局相一致。但稅收優惠（1.23%）、產權交易（2.46%）、金融支持（3.45%）等具有環境保障性質的工具使用很少。（2）互動式影響工具以交流合作（9.85%）、信息支持（8.62%）為主，其次為輿論工具（6.9%）、完善市場（6.65%）、人才培養（5.91%）、自愿性組織（4.43%）。完善市場工具主要涉及休閑農業與鄉村旅游投資開發市場、土地市場以及人才市場的進入問題。人才市場工具與人才培養工具不同，人才市場偏指吸引外來人才到鄉村創業就業，人才培養對象指本地人。在互動式影響工具中，交流合作工具使用最多，自愿性組織工具占比最少，這一方面說明由于休閑農業與鄉村旅游問題的復雜性與綜合性，產業發展實踐中政府間協定、公私合作、多元主體合作情況較好，但自發性、市場性、公益性的行業協會組織較少，行業自律、自管、自監作用發揮有限。（3）結構式強制工具在標準規范（10.1%）、目標規劃（9.11%）、組織機構與制度建設（8.87%）中的分布比較均衡，相對基礎建設工具使用較少（6.9%）。這說明在我國，特別是在中西部休閑農業和鄉村旅游發展過程中基礎設施建設和旅游公共服務體系建設仍相對滯后。

另外，編碼共現分析（Code Co-occurrence Table）發現，由于政策條文之間的獨立性較強，因此政策工具的共現頻率總體上較小。統計發現，在我國休閑農業和鄉村旅游政策中，輿論工具與信息支持是在同一政策條文中共現次數最多的政策工具（18 次），說明廣告、網站、新媒體建設，以及節事活動等輿論手段，常常與信息支持與內容服務手段匹配使用。其次，共現次數較多的還有政策試點與示范建設、標準規范（7 次）；政策試點與示范建設、目標規劃（6 次），說明我國休閑農業與鄉村旅游政策試點與示范建設活動，普遍具有明確的創建標準、要求和規劃目標。此外，共現6 次的還有組織機構與制度建設、交流合作工具，這意味著無論是在休閑農業與鄉村旅游組織機構建設還是制度建設中，政府間協定、公私合作等交流合作形式日益成為趨勢。

四、政策演進階段

（一）政策過渡期（2001-2009年）

2001-2009年，是我國由農業旅游政策向休閑農業和鄉村旅游政策的過渡期，共有9 個政策樣本分布（約占16.1%），政策導向經歷了由“市場開拓與主題促銷——農業旅游與旅游發展空間格局拓展——鄉村旅游與社會主義新農村建設”的變化。在這一時期，由于制度與規范尚不健全、基礎建設滯后、行業組織不完善等原因，我國休閑農業和鄉村旅游產業處于雛形階段，市場發育不完善。為了規范引導我國休閑農業和鄉村旅游發展，這一階段出臺的相關政策中，結構式強制工具（43.24%）的使用占據了主導地位，其次是互動式影響工具（34.24%）和契約式經濟工具（22.52%），具體見圖2。

2001年以前，我國休閑農業和鄉村旅游政策的重點是宣傳促銷、市場開拓，主要以主題旅游年活動中設計推廣的鄉村旅游專項線路和產品為形式。2001年，原國家旅游局把推進農業旅游發展列為當年旅游工作要點，并先后出臺《農業旅游發展指導規范》、《全國農業旅游示范點、工業旅游示范點檢查標準（試行）》（2002年），對拓展之前以城市、景區為主的旅游發展格局有開拓意義，也說明“農業旅游”是“休閑農業和鄉村旅游”概念的雛形。2006年始，以《關于促進農村旅游發展的指導意見》、《關于促進社會主義新農村建設與鄉村旅游發展合作協議》的出臺為標志，國家開始重視組織休閑農業和鄉村旅游政策的研究與制定，并以社會主義新農村建設為導向，強調將休閑農業和鄉村旅游融入新農村建設政策框架中。為了提高政策效能，相關部門先后組建了全國鄉村旅游工作領導小組（2007年）、原農業部農村社會事業發展中心休閑農業處（2008年）、中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會（2009年），標志著我國休閑農業和鄉村旅游發展有了專門的組織機構保障。

（二）政策紅利期（2010-2016年）

2010-2016年，是我國休閑農業與鄉村旅游發展的政策紅利期，共有34 個政策樣本分布（約占60.7%），以通過品牌示范創建與標準化工作規范發展休閑農業和鄉村旅游為政策導向。2014年以后，休閑農業和鄉村旅游扶貧功能的發揮則成為另一政策著力點。在這一時期，國家開始重視運用市場手段、人才培養措施、信息和輿論支持優勢，并鼓勵通過多元主體合作、發揮行業協會的自管自律作用等促進休閑農業和鄉村旅游產業的自我發展能力和扶貧潛力。因此在這一階段出臺的相關政策中，互動式影響工具占比（45.25%）開始超過結構式強制工具（32.58%），而契約型政策工具使用比例基本維持不變（見圖2）。

以2010年原農業部和原國家旅游局簽署合作框架協議，計劃推出一批示范縣（鎮）、示范村（企業）為標志，我國開始以示范創建項目為抓手，系統推進休閑農業和鄉村旅游的標準化發展。據統計，自2010-2016年，我國累計共有全國休閑農業和鄉村旅游示范項目（縣、點、企業、園區）、中國美麗休閑鄉村、中國美麗田園、休閑農業精品線路、全國休閑農業創意精品、國家鄉村旅游度假實驗區、中國鄉村旅游“千千萬萬”品牌、中國鄉村旅游創客示范基地等10 項示范創建項目出臺，形成了休閑農業和鄉村旅游品牌創建和推介的“點、線、面”格局，并形成了一定規模，標志著一張全國性的休閑農業和鄉村旅游重點產品地圖的基本形成。為了提高創建質量、鞏固創建成果，制定休閑農業行業標準、依托培訓班等形式培養專門人才、對全國休閑農業進行摸底調查和監測工作同步展開。同時，休閑農業的宏觀政策也陸續出臺（2011年、2014年、2016年），這標志著至2016年，我國休閑農業和鄉村旅游的政策體系框架已經基本形成。

（三）提質升級與政策落實深化期（2017-）

2017年，以文旅資源發〔2018〕98 號文、農加發〔2018〕3 號文、發改社會〔2017〕1292 號文和農辦加〔2017〕15號文開始關注休閑農業和鄉村旅游轉型升級與提質增效、可持續發展以及政策落實問題為標準，我國休閑農業和鄉村旅游進入到了提質升級與政策落實深化期。2017-2018年，共有13 個政策樣本分布，約占23.2%。如圖2 所示，與前一階段相比，結構式強制工具使用比例進一步下降（29.73%），互動式影響工具（45.95%）和契約式經濟工具（24.32%）使用比例略微上升，而且結構式強制工具與契約式經濟工具使用比例更趨均衡。這說明相關部門開始注重運用稅收、財政、金融、產權交易等工具優化我國休閑農業和鄉村旅游發展環境。

2017年以來，我國休閑農業和鄉村旅游政策具有以下幾個新特點：（1）從空間角度優化鄉村旅游區域整體布局、促進鄉村旅游區域協同發展正式提上政策議程。倡導東、中西部、東北或鄉村旅游發展基礎不同的區域確立不同的發展模式、資源開發模式、區域合作模式。（2）進一步擴大產業服務主體，成立了全國休閑農業和鄉村旅游產業聯盟。（3）與2010-2016年制定的標準多由農業農村部提出，并聚焦在休閑農莊、農家樂等實體不同，近兩年制定的相關標準主要由原國家旅游局提出，以民宿標準為突破口。（4）品牌示范創建項目進一步擴展到了休閑漁業（全國休閑漁業品牌）、休閑牧業（全國休閑觀光牧場）以及中國優秀國際鄉村旅游目的地，品牌示范項目創建類型進一步豐富、創建主體日趨多元、品牌創建要求日益提高。（5）人才培育類政策的重點正在由服務于產業規范化發展的實用技能人才和標準化經營管理人才到服務于產業轉型升級、創新創意經營的規劃設計人才、“雙創”人才的轉變。

五、政策演進特點

休閑農業和鄉村旅游在我國不僅僅是一個產品問題、產業問題，在新農村建設、扶貧開發、供給側結構性改革、鄉村振興等語境下，它更是一個農業旅游文化“三位一體”、生產生活生態同步改善、農村一產二產三產深度融合的“三農”發展形態問題，這也在客觀上造成我國休閑農業和鄉村旅游政策導向更新較快、政策目標多元的特點。如表5 所示，我國休閑農業和鄉村旅游政策演進與制度變遷的速度快，平均6-7年即為一個政策演進周期。2001-2009年是政策窗口期，2010-2016 是政策機遇期，2017年至今是政策創新期。細化來看，2001年、2007年、2010年、2014年、2017年分別代表農業旅游政策節點、新農村建設導向下的政策節點、品牌示范創建導向下的政策節點、旅游扶貧導向下的政策節點、產業提質升級導向的政策節點。

從政策頒布主體來看，原國家旅游局最早介入休閑農業和鄉村旅游領域，形式是農業旅游、農村旅游。隨著2008年原農業部農村社會事業發展中心休閑農業處的成立，農業農村部開始在我國休閑農業和鄉村旅游政策制定中占主導地位。從政策制定主體多元化的角度來看，由單部門介入到多部門協同的趨勢不斷加強。政策制定主體格局已發展為從農業農村部、文化和旅游部為主體，發改委、住建部和國務院扶貧辦等其他部委，中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會，以及中國民生銀行等金融機構介入的局面。

表5 我國休閑農業與鄉村旅游政策的演進特點

圖2 我國休閑農業與鄉村旅游政策工具的時間序列統計圖

政策工具選擇是政策過程中的關鍵環節。由于政策工具的組合使用有利于實現預設的多元化政策目標，降低交易成本，我國休閑農業和鄉村旅游政策工具的組合使用日益成為常態。如圖2 所示，從政策工具的演化來看，在我國休閑農業和鄉村旅游政策中，結構式強制工具使用比例呈現遞減趨勢，互動式影響工具使用比例呈現遞增趨勢，契約式經濟工具使用比例穩中有升，但在三大政策工具中使用比例一直最小。另外，結構式強制工具和契約式經濟工具使用比例逐漸趨于均衡。這種變化趨勢符合政策工具演進的一般規律。隨著我國休閑農業與鄉村旅游市場的逐漸成熟，相關部門會逐漸減少對行政化的、強制性的、管制規范性的結構性政策工具的使用，而逐漸增加對人才培養、旅游公共信息服務、市場完善、培育行業協會等互動式影響工具，以及稅收、金融、產權交易等契約式經濟工具的使用。

六、政策展望

從政策供給上看，我國休閑農業和鄉村旅游政策基本能響應政策作用對象在當時所處的宏觀背景及面臨的制度制約，有力促進我國休閑農業和鄉村旅游產業地位明顯上升、產業規模迅速擴大。據原農業部發布的《中國休閑農業和鄉村旅游發展研究報告》，2016年全國休閑農業和鄉村旅游規模以上經營主體達到30.57 萬家，全年營業收入超過5700 億元，接待游客近21 億人次，投資額達3000 億元，從業人員845 萬，帶動672 萬戶農民受益。展望未來：（1）以“農旅”為政策價值取向，各政策制定主體應繼續尋求深入合作，共同推動我國休閑農業和鄉村旅游政策由要素驅動型向創新驅動型轉變，促進休閑農業與鄉村旅游提質升級。對具備休閑農業和鄉村旅游產業發展一定基礎的區域，應防止過度政策干預，避免因制度變遷帶來產業運行效率下降的問題。（2）政府部門應注重通過規劃引導、空間布局優化、市場監管和公共服務提供等，致力于設計出能充分發揮市場主體力量的政策和制度，如可適度增加對財政、金融、稅收、產權交易等契約式經濟工具的創設力度，并逐漸增加普惠金融、休閑農業和鄉村旅游信用體系等創新型政策工具的使用。