福利經(jīng)濟學(xué)視角下的城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)

南彥君

【摘 要】本文主要基于福利經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論，分析城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的合理性，進而得出實現(xiàn)低保制度的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”將有助于提高我國的社會救助水平、縮小我國社會成員收入分配差距，我國必須加快城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的步伐，以促進消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的結(jié)論。

【關(guān)鍵詞】最低生活保障制度；城鄉(xiāng)一體化；福利經(jīng)濟學(xué)

一、引言

克雷頓·奧爾德弗（Clayton.Alderfer）提出的ERG理論認為人們?nèi)绻M一步滿足更高層次的需要前提是要滿足較低層次的需要。而最低生活保障制度作為社會救助的“主干”，滿足了人民衣、食、住等方面的基本生存需要。同時，最低生活保障制度（以下簡稱“低保”）作為精準扶貧的重要手段和措施，對我國的脫貧扶貧工作有著至關(guān)重要的積極作用。但是，由于我國一直以來普遍存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國的低保制度呈現(xiàn)碎片化，救助范圍和救助水平都存在巨大的差異，舊福利經(jīng)濟學(xué)之父庇古（A.C.Pigou，1877～1959年）認為國民收入越均等，社會福利越大，而我國低保制度的分割式管理顯然不利于社會的發(fā)展。

自2011年起，我國開始推行城鄉(xiāng)低保制度一體化建設(shè)，時至今日，我國的北京、上海、浙江、江蘇、廣東、天津等省市、自治區(qū)、直轄市的城鄉(xiāng)低保一體化都取得了可喜的成果，但不可否認的時，實現(xiàn)全國性的低保一體化建設(shè)，還有很長的路要走。

二、城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的必要性

（一）城鄉(xiāng)低保制度各自的發(fā)展歷程

城市低保制度1993年在上海起步。截至1998年底，全國600個城市、1242個縣已建立最低生活保障制度，共有332萬人得到最低生活保障救濟。為進一步規(guī)范城市低保制度，1999年10月1日國務(wù)院正式實施《城市居民最低生活保障條例》使城市低保制度建設(shè)步入規(guī)范化、法制化軌道。目前，截止2017年10月，我國城市最低生活保障制度救助人數(shù)為13105228人，城市最低生活保障累計支出為5126722.7萬元，基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的政策目標。

農(nóng)村低保制度起步較慢，2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》）頒布，農(nóng)村低保制度開始進入規(guī)范化軌道。目前，全國農(nóng)村低保保障人數(shù)為40690650人，農(nóng)村最低生活保障累計支出8455006.7萬元，發(fā)展也比較穩(wěn)定。

（二）庇古的福利經(jīng)濟學(xué)思想在城鄉(xiāng)低保一體化中的體現(xiàn)

舊福利經(jīng)濟學(xué)之父——庇古認為：國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。他主張通過最適度的配置生產(chǎn)資源來使國民收入實現(xiàn)最大化，使社會經(jīng)濟福利最大化。也就是說如果能夠增加國民收入，社會資源能夠?qū)崿F(xiàn)合理最優(yōu)配置，社會福利將會加大，同理，社會救助也適用這一定理。

根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒2017》的數(shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)村最低生活保障平均標準為3744.0元/人·年，也就是312元/人·月。而城市最低生活保障平均標準為494.6元/人·月，即5935.2元/人·年。另外，1999年10月1日國務(wù)院正式實施《城市居民最低生活保障條例》和2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》對城市和農(nóng)村低保對象的保障內(nèi)容卻作了差異化的規(guī)定：對城市居民，除了必要保障外，還適當(dāng)考慮水電燃煤費用及未成年人的義務(wù)教育費用確定”。而對于農(nóng)村居民，僅有基本保障。由此可以看出城市低保人員比農(nóng)村低保人員享受所享受的保障范圍要大。

同時我們也應(yīng)該注意到，雖然城市低保救助水平較高，但同時近幾年我國一直強調(diào)的脫貧攻堅主要指的是農(nóng)村扶貧，多年來我們抓的扶貧工作都是指農(nóng)村扶貧。城市脫貧未納入國務(wù)院扶貧小組工作。因此城市貧困問題也值得引起我們的重視。

由于我國最低生活保障制度實行城鄉(xiāng)分制的模式，不能同時兼顧城鄉(xiāng)低保人員，造成城鄉(xiāng)低保資源分配不均，阻礙了我國社會救助事業(yè)的發(fā)展，并且嚴重影響了社會福利水平的提高，不利于和諧社會的建設(shè)。只有將城鄉(xiāng)低保合并治理，才能統(tǒng)一城市和農(nóng)村低保的救助水平以及救助范圍，是城鄉(xiāng)低保制度均能享受到國家政策的支持。

（三）補償原則在城鄉(xiāng)低保一體化中的體現(xiàn)

在比較兩種不同的狀態(tài)的過程中，如果受益者能夠補償受損者的損失從而使他們至少與在原來狀態(tài)中同樣好，那么一個既定社會從原有狀態(tài)轉(zhuǎn)變到新狀態(tài)將會導(dǎo)致經(jīng)濟福利的改善。

同樣的道理也適用于社會救助，在城鄉(xiāng)低保一體化狀態(tài)下，城市低保人員可以享受到國家?guī)Ыo農(nóng)村貧困人員的一系列優(yōu)惠政策，而農(nóng)村低保人員可以享受到與城市低保人員同等的救助水平和救助范圍。當(dāng)然，這些政策的施行需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，我國低保基金主要來源于稅收收入。雖然會是一部分人的利益受損，但也起到了調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。根據(jù)2017年的《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2016年中國居民的收入分配差距依然較大，縮小收入分配差距依然是一項重要任務(wù)。所以，城鄉(xiāng)低保一體化也可以起到均衡收入差距的作用，根據(jù)補償原則，可以認為城鄉(xiāng)低保一體化制度是必要的。

（四）社會福利函數(shù)在城鄉(xiāng)低保一體化中的體現(xiàn)

社會福利函數(shù)是表達社會福利水平和對此水平發(fā)生影響的各種因素之間的關(guān)系式。一個社會根據(jù)某種價值標準，將其成員個人得到的效用（即福利）加權(quán)，總合在一起，即是其社會福利。其式為：

公式中W為社會福利，ai為權(quán)數(shù)，Ui為各成員的效用。此式的要點在于如何確定這些權(quán)數(shù)，否則即流于空泛而失去意義。但由于社會價值觀的不同，權(quán)數(shù)亦不相同，社會福利函數(shù)亦有差異。例如柏格森-塞繆爾森社會福利函數(shù)、古典效用學(xué)派社會福利函數(shù)等。在這里選擇的是阿瑪?shù)賮啞ど岢龅纳鐣＠瘮?shù)進行分析。

1977年阿瑪?shù)賮啞ど岢錾鐣＠笖?shù)，用基尼系數(shù)和人均收入來計算社會福利水平。公式為：

其中，S為社會福利水平指數(shù)， 為人均收入， 為基尼系數(shù)。可以看出人均收入水平越高，社會福利水平越高。而收入差距越大，社會福利水平越低。如果將這個公式用于計算社會救助水平，可以得出在實施城鄉(xiāng)低保一體化之后，低保人員的人均收入將會提高，收入分配差距將會降低，社會救助水平將會得到很大的提高。

由此可見，城市與農(nóng)村的扶貧工作都存在著一些問題，如果我國能夠?qū)崿F(xiàn)全國性的城鄉(xiāng)低保一體化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保救助水平及救助范圍，將城市和農(nóng)村的社會救助和扶貧工作統(tǒng)一進行，不僅可以更好的發(fā)揮最低生活保障制度的“兜底”作用，而且對于調(diào)節(jié)我國的收入分配差距也有重要作用。希望我國能夠盡快完成城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)，使城鄉(xiāng)二元制消除的進程更進一步。

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