我國農(nóng)村居民住房保障制度的缺陷及建議

張嘉琦

【摘 要】我國農(nóng)村現(xiàn)行的居民住房保障制度主體為宅基地制度，它在廣大農(nóng)民提供住房保障的同時(shí)背后還存在著許多的隱患。通過和收集資料和查閱文獻(xiàn)，本文從理念、責(zé)任主體、保障的制度和體系四個(gè)方面分別分析這一制度的一些缺陷，并嘗試著給出可能的完善建議。

【關(guān)鍵詞】宅基地制度；責(zé)任主體；保障體系；農(nóng)村住房保障

我國農(nóng)村的住房模式是國家無償提供宅基地給農(nóng)民，農(nóng)民在免費(fèi)的宅基地上自行建造住房，其核心是“一戶一宅”的宅基地適用權(quán)制度。盡管宅基地制度在很長一段時(shí)間內(nèi)都為廣大農(nóng)民提供了住房保障，但是作為現(xiàn)行的農(nóng)村居民住房制度主體，它仍然存在著一些問題并產(chǎn)生了諸多的不良現(xiàn)象。比如，農(nóng)戶住宅多為自然形成，沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，往往較為分散，造成了土地資源的浪費(fèi)；還有，建房審批手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致“先建后報(bào)、不批也建”的現(xiàn)象頻發(fā)。諸如此類的農(nóng)村住房亂象，背后反映的，其實(shí)是我們現(xiàn)行農(nóng)村居民住房保障制度的缺陷：

其一，是農(nóng)村住房保障制度存在理念偏差。政府針對農(nóng)村醫(yī)療、就業(yè)、教育等各項(xiàng)保障制度相繼建立，但對于住房保障仍沒有達(dá)到足夠的重視。在廣大農(nóng)村，住房保障的進(jìn)步緩慢，幾十年來仍然以宅基地保障為主，政府救濟(jì)為輔，并且政府的救濟(jì)對廣大農(nóng)村住房困難群體來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，住房的壓力幾乎完全由農(nóng)村家庭自行負(fù)擔(dān)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，還存在很多困難群體，他們多是收入微薄或是零收入的五保戶、低保戶，他們沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力修繕年久失修的房屋，甚至根本無力承擔(dān)建房所需的資金。

其二，是農(nóng)村住房保障責(zé)任主體不明確。政府在農(nóng)村住房保障建設(shè)中應(yīng)當(dāng)是最主要的責(zé)任主體，承擔(dān)著提供公共服務(wù)和保障民生的責(zé)任，但是在當(dāng)前的農(nóng)村住房保障中，住房保障政策過分向城市傾斜，造成城鄉(xiāng)住房保障的巨大差異。以住房公積金制度為例，農(nóng)民依靠務(wù)農(nóng)取得收入，是自給自足，沒有工作單位和穩(wěn)定的工資收入，也就沒有單位為他們提供給住房公積金，所以農(nóng)民就無法享受城鎮(zhèn)職工那種單位提供的“住房福利”。

其三，是農(nóng)村住房保障制度不完善。現(xiàn)行的農(nóng)村住房保障制度中，還存在很多漏洞，從標(biāo)準(zhǔn)的制定到資金的落實(shí)，多重因素導(dǎo)致救助對象的需求不能得到滿足。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)核算缺失，部分救助資金沒有發(fā)到農(nóng)戶手中；還有住房救助的指標(biāo)審查上，由于指標(biāo)分配制度與監(jiān)管不嚴(yán)等多種因素，相當(dāng)一部分真正需要救助的困難戶得不到救助，少數(shù)不符合救助規(guī)定的農(nóng)戶占用救助指標(biāo)。另一個(gè)比較突出的就是前期資金墊付和施工的安排、建設(shè)管理問題，農(nóng)村特困戶住房困難往往是由于特困戶的病、殘等造成的，根本沒有能力去安排修繕房子的事，可按照現(xiàn)行規(guī)定，補(bǔ)助資金必須在修繕完成、通過驗(yàn)收后，才能撥付，但實(shí)際上，困擾這種特困戶最大的問題正是前期的資金籌措問題。

其四，是農(nóng)村住房保障體系未建立。一方面是立法體系，在我國“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的二元體制下，涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律對比城市還有很大的缺失。另一方面是金融體系，農(nóng)村住房保障建設(shè)不能完全依靠政府，但我國農(nóng)村居民向銀行進(jìn)行住房建設(shè)商業(yè)貸款的需求卻并不能得到滿足，一是因?yàn)榭商峁┳》抠J款的銀行較少，二是因?yàn)檗r(nóng)民住房貸款的額度較低，農(nóng)民在宅基地上的房屋不能抵押。

基于綜上所述的問題，我們可以試著從完善我國農(nóng)村住房保障制度上提出幾點(diǎn)建議：

（1）明確農(nóng)村住房保障制度的總思路。住房保障主要是解決低收入家庭的住房困難，這跟通常講的養(yǎng)老、醫(yī)療保障不同，因?yàn)樗谋Ｕ厢槍μ囟ㄈ后w，所以，公平優(yōu)先就成為農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)的基本理念。住房保障的基本功能是“托底”，因此，在設(shè)計(jì)農(nóng)村住房保障制度時(shí)，要以滿足居民最低住房需求為目標(biāo)，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、政府主導(dǎo)與市場引導(dǎo)相結(jié)合、分層次保障的原則，以最終達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定、提高人民生活水平的目的。

（2）明確農(nóng)村住房保障的責(zé)任主體。農(nóng)村住房保障的責(zé)任主體有三方，分別是政府、社會和農(nóng)民個(gè)人。①政府作為社會公共服務(wù)的提供者，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體，承擔(dān)起政策、財(cái)政、組織、監(jiān)管等方面的責(zé)任。具體，要建立與國家發(fā)展水平相適應(yīng)的、統(tǒng)籌兼顧的住房保障制度，進(jìn)一步健全完善管理體制和監(jiān)管體制，建立專門的住房保障機(jī)構(gòu)的同時(shí)保障制度的濫用。②除了政府，社會力量的廣泛參與也是必不可少的，我國主要的社會支持包括來自金融機(jī)構(gòu)的支持、來自非政府組織的支持和社區(qū)支持。金融機(jī)構(gòu)可以為農(nóng)村困難群體提供一定的金融支持；非政府組織可以依靠其自發(fā)性、自主性和自治性，彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈；而社區(qū)則可以引導(dǎo)社區(qū)資源幫助社區(qū)中的弱勢群體，扶持發(fā)展農(nóng)村建房互助組織。③權(quán)利與義務(wù)是相統(tǒng)一的，農(nóng)民個(gè)人在享有住房保障權(quán)利的同時(shí)，也有遵守各項(xiàng)相關(guān)法規(guī)的義務(wù)，需要積極參與到農(nóng)村住房保障建設(shè)中來，進(jìn)行自助自救。

（3）完善農(nóng)村住房保障制度。首先，政府要提高對農(nóng)村住房保障資金的投入力度，扶持政策應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，并從多種渠道拓寬財(cái)政資金的來源。其次，還可以推廣政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)，特別是對自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的農(nóng)村住房，政府應(yīng)與有資質(zhì)的保險(xiǎn)公司合作，建立統(tǒng)一的政策性住房保險(xiǎn)。還要建立清晰的進(jìn)入、退出機(jī)制，進(jìn)入時(shí)將住房面積和家庭收入兩個(gè)指標(biāo)綜合考慮，而當(dāng)說保障對象收入增高不再符合保障條件時(shí)，要及時(shí)取消保障，以免占用浪費(fèi)保障資源。除此之外，還要將加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也納入到農(nóng)村住房保障制度中來。

（4）建立農(nóng)村住房保障體系。法律上，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定專門的住房保障法及相關(guān)的配套法律法規(guī)，建立健全住房保障的地方性配套法規(guī)。金融上，要積極構(gòu)建以涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為主體，農(nóng)村信用聯(lián)社、村鎮(zhèn)銀行等地方法人機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，政策性銀行和國有商業(yè)銀行為支撐的信貸支持體系，有效發(fā)揮金融支持功能，完善農(nóng)村住房保障的金融服務(wù)體系。

總結(jié)：在我國特殊的城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)背景下，農(nóng)村居民“住有所居”的目標(biāo)似乎一直都離實(shí)現(xiàn)太遠(yuǎn)，農(nóng)村幾乎成為住房保障的空白領(lǐng)域，農(nóng)村住房更是各類民生問題中最容易被忽視的一個(gè)方面。在這條“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”的路上，我們還有很遠(yuǎn)的路要走，但是卻一定要去走。本文僅是筆者近期對農(nóng)村居民住房保障制度的思考，希望今后，更多人可以針對農(nóng)村居民住房做更多的了解和研究，有越來越多的目光可以聚焦到這一話題之上。

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