應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制制度淺析

顧永新

【摘 要】為了降低各種突發(fā)事件帶來的影響，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效的預(yù)警管理，必須要制定相應(yīng)的應(yīng)急管理措施，明確應(yīng)急管理原則。在應(yīng)急管理工作中，行政強(qiáng)制是政府在應(yīng)急管理過程中的主要參與模式，加強(qiáng)應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制制度的應(yīng)用，可以保障政府對(duì)突發(fā)事件的控制能力，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理能力。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理；行政強(qiáng)制制度；對(duì)策

1.前言

行政強(qiáng)制制度指的是行政法的強(qiáng)制執(zhí)行的措施，強(qiáng)制執(zhí)行制度可以保障行政決定的有效實(shí)施，加強(qiáng)國家法制建設(shè)。行政強(qiáng)制制度在應(yīng)急管理中的應(yīng)用可以有效維護(hù)社會(huì)的安全穩(wěn)定，減輕突發(fā)事件對(duì)人們和社會(huì)產(chǎn)生的影響，有效控制突發(fā)事件的影響范圍以及影響程度，保障公民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

2.應(yīng)急管理概述

應(yīng)急管理區(qū)別于常態(tài)下的政府管理，其目的是消除和限制危機(jī)并降低危機(jī)帶來的危害。從某種意義上來說，應(yīng)急管理具有時(shí)效性、法律依據(jù)、公民權(quán)利限制等方面的特點(diǎn)。首先，就應(yīng)急管理的時(shí)效性來說，由于危機(jī)事件具有突發(fā)性和急迫性，應(yīng)急管理通常需要在特定要求的時(shí)間范圍內(nèi)做出，即應(yīng)急管理活動(dòng)具有一定的時(shí)效性，要求政府必須能夠及時(shí)就危機(jī)事件的影響進(jìn)行預(yù)測，并采取有效措施進(jìn)行預(yù)防和處理。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件和相關(guān)緊急事件管理過程中，需要根據(jù)特定的法律法規(guī)或者專門的法律來進(jìn)行。政府的應(yīng)急管理要求政府在危機(jī)事件和危機(jī)環(huán)境下具有的特殊的能力，并要求政府能夠具有強(qiáng)有力的相對(duì)高度集權(quán)的體制，從而可以在短時(shí)間內(nèi)做出決策，減少危機(jī)事件的影響。在應(yīng)急狀態(tài)下，出于維護(hù)公共利益并處理危機(jī)的需要，政府可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在保障公民最低限度權(quán)利的前提下對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行一定的限制，保障緊急事件的處理效率。[1]

應(yīng)急事件的管理強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”，是對(duì)突發(fā)事件的綜合管理，要求應(yīng)急管理能夠?qū)ν话l(fā)事件的各個(gè)過程和各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效處理，既要應(yīng)急，也要管理，預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合。政府應(yīng)急管理需要根據(jù)法制原則、人權(quán)保障原則、權(quán)利優(yōu)先原則、比例原則，預(yù)防為主預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則、公開透明原則、政府主導(dǎo)與社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合的原則來進(jìn)行。[2]

3.當(dāng)前我國應(yīng)急管理中行政強(qiáng)制制度執(zhí)行的問題

3.1啟動(dòng)機(jī)制不健全

啟動(dòng)應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制措施即為緊急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布制度，從目前來看，由于對(duì)應(yīng)急管理中行政強(qiáng)制啟動(dòng)的相關(guān)細(xì)節(jié)缺乏有效立法，導(dǎo)致人們對(duì)緊急狀態(tài)概念本身以及實(shí)質(zhì)性要件的理解存在一定差異，而影響應(yīng)急管理行政強(qiáng)制制度啟動(dòng)的效率。其次，相應(yīng)的法律法規(guī)沒有制定相關(guān)應(yīng)急管理活動(dòng)中的行政強(qiáng)制制度的啟動(dòng)程序要求以及方案，在行政強(qiáng)制啟動(dòng)過程中存在一定的不足，同時(shí)還缺乏行政強(qiáng)制啟動(dòng)制度的監(jiān)督機(jī)制，存在任意啟動(dòng)，啟動(dòng)不及時(shí)等風(fēng)險(xiǎn)，影響應(yīng)急事件處理效率。[3]

3.2體制模式問題

各國政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件制定的行政強(qiáng)制法律法規(guī)所表現(xiàn)出來的總體特征即為應(yīng)急管理中行政強(qiáng)制的體制模式，根據(jù)行政強(qiáng)制制度的特點(diǎn)，可以將體制模式分為分散規(guī)定模式和統(tǒng)一模式兩種。我國在應(yīng)急管理活動(dòng)中采用的體制模式是分散規(guī)定模式，缺乏統(tǒng)一的行政強(qiáng)制制度來統(tǒng)攝應(yīng)急管理的各種行為活動(dòng)，通過分散的各種單項(xiàng)獨(dú)立的法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)急管理的行政強(qiáng)制制度無法整合各管理部門之間的資源，各層級(jí)之間的關(guān)系不明確，從而不能發(fā)揮整體管理的優(yōu)勢。

3.3運(yùn)行過程問題

應(yīng)急管理過程中的行政強(qiáng)制制度實(shí)行問題主要表現(xiàn)在行政強(qiáng)制的實(shí)施以及行政強(qiáng)制制度的制定方面，首先，行政強(qiáng)制的主體設(shè)定層級(jí)較低，不具有規(guī)范性，且實(shí)施和設(shè)定的內(nèi)容為同一主體，導(dǎo)致行政管理混亂，步驟不明。其次，應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制的程序名稱并不規(guī)范，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不科學(xué)，外部邊界不清楚，種類繁雜，存在分散不統(tǒng)一的問題，缺乏有效的程序性立法而影響應(yīng)急管理效率。[4]

4.提高應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制制度實(shí)施的相關(guān)對(duì)策

4.1建立健全應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制制度

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，如果管理混亂會(huì)引起雙重傷害，給人們造成極大的損失。政府在應(yīng)急管理過程中的缺失，尤其是行政強(qiáng)制制度的非合理性行使會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人民的合法權(quán)益，進(jìn)一步加大突發(fā)事件的危害，從而導(dǎo)致人們無法有效配合應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制，對(duì)行政強(qiáng)制制度的實(shí)行產(chǎn)生恐懼心理。所以，必須要加強(qiáng)應(yīng)急管理中的行政強(qiáng)制立法，通過法律法規(guī)來指導(dǎo)人們的行為和活動(dòng)以及政府部門采取強(qiáng)制手段的相關(guān)途徑。立法模式中的集中立法具有明確、規(guī)范和統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)，但是無法規(guī)定各種行政強(qiáng)制措施的細(xì)節(jié)，分散立法可以根據(jù)各種類型的突發(fā)性事件，制定出可行性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)的行政措施，但由于分散立法又會(huì)使各種法律之間缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，影響立法效率，所以要結(jié)合各地實(shí)際情況以及應(yīng)急管理事件發(fā)生的類型，采取復(fù)合式的立法模式，明確規(guī)定應(yīng)急管理過程中行政強(qiáng)制的程序以及實(shí)體，制定統(tǒng)一的應(yīng)急方案，給出應(yīng)急強(qiáng)制實(shí)施的原則性規(guī)定，從而為應(yīng)急管理中行政強(qiáng)制制度的實(shí)施提供參考和指導(dǎo)。

4.2優(yōu)化行政機(jī)關(guān)執(zhí)行強(qiáng)制執(zhí)行的期限

在行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制制度時(shí)，必須要根據(jù)應(yīng)急管理的內(nèi)容，合理設(shè)定一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)限，從而更好地維持人們的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益，同時(shí)也給予政府部門人員一定的義務(wù)與權(quán)利，督促其履行自身的業(yè)務(wù)。在應(yīng)急管理行政強(qiáng)制制度執(zhí)行時(shí)，要結(jié)合我國行政法實(shí)踐的強(qiáng)制執(zhí)行期限，合理設(shè)定執(zhí)行時(shí)間，保證行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行工作效率，同時(shí)還需要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制制度的監(jiān)督管理，督促相關(guān)部門在特定時(shí)間內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制權(quán)，避免由于外界因素或個(gè)人因素而影響行政強(qiáng)制行為執(zhí)行的效果，錯(cuò)過強(qiáng)制執(zhí)行的最佳時(shí)間，保證公民的合法權(quán)益。

4.3規(guī)范啟動(dòng)機(jī)制

應(yīng)急管理工作往往會(huì)消耗大量的社會(huì)資源和政府資源，通常會(huì)導(dǎo)致部分公民權(quán)益的受損，所以立法及部門要根據(jù)行政管理工作的實(shí)際特點(diǎn)以及應(yīng)急管理發(fā)生的具體情況嚴(yán)格限制行政強(qiáng)制制度的啟動(dòng)。首先，相關(guān)部門要嚴(yán)格界定應(yīng)急狀態(tài)的實(shí)體要件，明確行政強(qiáng)制制度實(shí)行的狀態(tài)以及條件，避免隨意應(yīng)用行政強(qiáng)制制度，尤其是對(duì)于一般的突發(fā)性事件來說，政府部門要能夠有效預(yù)測突發(fā)性事件的影響以及后果，防止隨便進(jìn)入應(yīng)急管理狀態(tài)。應(yīng)急狀態(tài)的實(shí)體案件必須要同時(shí)具備時(shí)間緊迫危險(xiǎn)異常，影、響廣泛、秩序非正常以及應(yīng)對(duì)措施的必要性這五個(gè)條件，防止政府部門濫用權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序造成的影響。其次，要嚴(yán)格限定應(yīng)急狀態(tài)的程序，應(yīng)急狀態(tài)的確定需要滿足相應(yīng)法定的程序，必須要按照法律規(guī)定的步驟來進(jìn)行，由于應(yīng)急狀態(tài)的確定直接關(guān)系著普通群眾的基本權(quán)利，因此必須要根據(jù)應(yīng)急狀態(tài)的影響范圍以及發(fā)生應(yīng)急狀態(tài)的原因進(jìn)行處理。省級(jí)人民政府針對(duì)全省范圍內(nèi)的突發(fā)性事件，要向國務(wù)院提請確認(rèn)，國務(wù)院針對(duì)全國性的應(yīng)急狀態(tài)，需要向全國人大常委會(huì)提請確認(rèn)，必須要保證應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)入的合理性與合法性。

5.結(jié)束語

綜上所述，本文主要針對(duì)應(yīng)急管理過程中的行政強(qiáng)制制度進(jìn)行分析，指出應(yīng)急事件的主要特點(diǎn)以及當(dāng)前我國應(yīng)急管理中行政強(qiáng)制制度執(zhí)行的問題，并針對(duì)性的提出了相關(guān)解決措施，希望能夠有效降低突發(fā)事件帶來的危害，優(yōu)化政府部門決策，合理控制突發(fā)事件對(duì)居民產(chǎn)生的影響，保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

【參考文獻(xiàn)】

[1]嚴(yán)強(qiáng)主編：《 公共行政學(xué)》[M]，高等教育出版社 2009 年版，第 435 頁.

[2]徐顯明主編：《 人權(quán)研究（ 第二卷）》[M]，山東人民出版社 2002 年版.

[3]肖君用、黃寶印：“人民主權(quán)憲法原則簡論”[J]，載《河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003 年第 1 期.

[4]吳玉章：《 法治的層次》，清華大學(xué)出版社 2002 年版[M]，第 5 頁.