《中華人民共和國監察法》制定背景探析

鄧小紅

【摘 要】2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國監察法》（以下簡稱監察法）。監察法的頒布實施，掀開了全面從嚴治黨、全面依法治國的新篇章。為了更好地理解制定監察法的目的和意義，本文擬對監察法制定的背景進行探析。

【關鍵詞】監察法；背景；探析

一、問題倒逼

黨的十八大以來，我們堅持全面從嚴治黨，反腐敗工作取得重大成就，但這并不意味著我們的反腐敗體制機制設置是科學、權威、高效的。長期以來，我國的反腐敗體制機制在相當程度上存在反腐敗力量分散、監察范圍過窄等突出問題，嚴重削弱了反腐敗斗爭的政治和社會效果。反腐敗體制機制存在的突出問題主要體現在以下三個方面。

一是反腐敗力量分散，職能交叉重疊。國家監察體制改革之前，我國行使反腐職能的機構是比較多的。黨的紀檢機關依照黨章黨規對黨員的違紀行為進行審查，行政監察機關依照行政監察法對行政機關工作人員的違紀違法行為進行監察，檢察機關依照刑訴法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，審計機關負責對各級國家機關和部門單位開展審計監督，預防腐敗局則是負責統籌預防腐敗各項工作，公安、法院、金融等其他有關部門也在自身職責范圍內依法承擔反腐的相關工作。這么多的反腐機構制度安排，看似反腐力量強大，看似職責也分工明確，然而，在實際工作中，沒有達到預定的效果，既造成各反腐機關職能交叉重疊，產生大量重復勞動、增加了反腐敗成本，又帶來紀法脫節、信息不暢等問題。比如對于同一個案件，由于紀委和檢察院辦案方式方法和程序有很多不同，不能有效銜接，涉嫌犯罪證據移送到檢察院后需要重新固定、轉化，才能使用，大量工作產生重復，影響腐敗案件的查處效能。還比如王岐山同志在十八屆中紀委七次全會上的工作報告里面指出了一個問題“帶著黨籍蹲監獄”，從數量來看，還很嚴重，涉及1.8萬名“黨員”。為什么會出現帶著黨籍蹲監獄的尷尬情形，這就是反腐敗力量分散，紀檢機關和司法機關銜接配合工作不暢造成的。

二是監察范圍過窄。以重慶為例，原重慶市監委主任陳雍在2018年兩會期間接受訪談時說：重慶市國家監察體制改革前監察對象數量38.09萬人，改革后為129.75萬人，增加91.66萬人，增幅240.6%。從這組數據可以看出，以前的監察范圍確實是很窄的。監察沒有全覆蓋，就總會有人心存僥幸、缺乏戒懼。

三是沒有突出黨對國家反腐敗工作機構的統一領導地位。在我國，80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，這就決定了監督對象會大量重合。一個人違反了黨紀、政紀和法紀，由誰首先立案查處？當然如果只是違反了黨紀、政紀，由紀檢監察機關直接立案查處就行了，不存在誰先的問題，因為從1993年開始，紀檢監察機關實行合署辦公，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩種職能了。但如果涉及貪污、賄賂等職務犯罪行為，是由檢察院首先立案查處，還是由紀檢監察機關立案查處？在監察法出臺之前，是沒有明確規定的，通常的做法是誰先發現線索就由誰立案查處。這樣一來，行使公權力的公職人員如果涉及貪污、賄賂等職務犯罪行為，就有可能被檢察院直接立案偵查而非首先接受紀檢監察機關的調查。這樣做其實弱化了黨對反腐敗工作的統一領導，反腐的政治和社會效果大打折扣。

諸多問題，都呼喚我們，要進行國家監察體制改革，要制定監察法，以加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。

二、黨中央對國家監察立法工作高度重視

制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節，黨中央對國家監察立法工作高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中紀委五次、六次、七次全會上均對國家監察立法提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務委員會、中央全面深化改革領導小組多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題，確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”

黨中央對國家監察立法工作的一系列指示，有力推動了監察法的立法進程。

三、國家監察體制改革在北京、山西、浙江三個省市的試點經驗

“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”監察法的形成，吸收了大量來源于實踐的好做法、好經驗。2016年12月，國家監察體制改革率先在北京、山西、浙江三個省市展開試點。取得的試點經驗主要有：

一是整合各反腐敗部門，成立監察委員會，解決了反腐敗力量分散的問題。在改革試點中，他們把原來分散在行政監察局、預防腐敗局、行政機關的監督系統，和人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪等部門整合起來，成立監察委員會，監察委員會跟黨的紀委合署辦公。

二是通過轉隸的方式完成人員組建。他們把人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪等部門的檢察人員全部轉隸到監察委員會。

三是擴大監察對象，實現了對行使公權力的公職人員監察全覆蓋。3個試點省市監察對象共增加160多萬人。這就解決了行政監察范圍過窄的問題，真正實現從監督“狹義政府”到“廣義政府”的轉變，將公權力關進制度的籠子。

四是積累了留置措施的經驗。以北京為例，2017年，北京市監察機關共留置68人，其中，移送司法機關42人；留置時間案均64.3天；留置對象是比較明確的，就是在調查貪污受賄犯罪案件過程中，如果已經掌握了部分犯罪事實和證據，屬于案情比較重大、復雜，嫌疑人有可能毀滅、隱匿證據或者逃跑、自殺的，經過嚴格審批可以對其采取留置措施。

可以說北京市、山西省、浙江省國家監察體制改革試點發揮了“探路者”作用，為在全國推開提供了可借鑒的“經驗”，為監察法的制定提供了實踐源泉。

四、國家監察體制改革試點在全國的推開

為了貫徹落實黨的十九大對深化國家監察體制改革和制定監察法作出的新部署，2017年11月，國家監察體制改革試點工作在全國有序推開。2018年2月，隨著廣西大新縣監察委員會的成立，全國省、市、縣三級監察委員會全部完成組建。

國家監察體制改革試點在全國的推開為監察法的制定提供了更為廣闊的實踐源泉。

在黨中央的高度重視下，以問題為導向，認真總結了北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作經驗，隨著國家監察體制改革試點工作在全國的推開，監察法終于出臺，體現了全面從嚴治黨與全面深化改革、全面依法治國的有機統一。

【參考文獻】

[1]馬懷德.《國家監察法》的立法思路與立法重點[J].環球法律評論，2017，39（02）

[2]鄧聯繁.從行政監察法到國家監察法的三大定位變化[J].方圓，2017（07）