城投類國有企業整合重組之路探究

郝偉

【摘 要】城投類公司是地方政府投融資平臺公司的一種主要形式，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔城市基礎設施和公用事業項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。面對新形勢下國家持續的規范管理政策，城投類公司必須進行市場化轉型發展，通過打造經營實體來提升盈利能力，創造穩定的經營性現金流，分擔財政償債壓力，彌補城建資金缺口，為城市建設和民生發展提供更有力的支持。

【關鍵詞】城投類公司；重組；轉型

黨的十八屆三中全會以來，中央全面推進深化改革，國資國企改革不斷取得新突破，尤其是十八屆四中、五中全會以來，新一輪的國企改革浪潮不斷涌現，并在全國各地加速推進。順應宏觀政策環境變化，城投類公司必須進行市場化轉型發展，通過打造經營實體來提升盈利能力，創造穩定的經營性現金流，分擔財政償債壓力，彌補城建資金缺口，為城市建設和民生發展提供更有力的支持。

一、重組轉型發展的必要性和緊迫性

重組轉型往往是企業發展到一定階段，由于激烈的競爭態勢和復雜的宏觀環境等多種因素所致，進而尋求提檔升級、破繭重生的必然選擇。

一是應對國家政策和企業發展要求的必然選擇。國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文），對妥善處理平臺公司債務、規范平臺公司經營、加強融資管理并制止政府違規擔保承諾等方面作了明確要求。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）進一步明確，剝離平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務。這些政策性規定，把政府融資性平臺推向了生死存亡的關口，這對以投融資為主要手段的城投類公司提出了嚴峻挑戰，走市場化轉型發展道路已經成為必然選擇。

二是化解債務風險和提升運營能力的現實需要。重組前城投類公司債務規模岌岌可危、資金償付難以為繼，融資業務受政策、資源等限制，資金矛盾凸顯且債務風險居高不下。同時存在，資產規模小、擔當弱、管理差、虧空大等客觀實際，無法滿足城市建設大跨越、大發展的需要。而重組轉型，能夠促使資源配置優質化、產業集聚化、融資規模化、經營市場化，可以有效提升管理能力、抗風險能力及建設擔當能力，實現集約建設、集約發展的目的。

三是深化改革發展和激發內在潛力的迫切要求。由于地方投融資規模增量大、償債壓力大、經營性資產少，且過多依賴土地市場，同時城投類公司治理結構不健全、適應市場能力不足、利益藩籬日趨固化等共性問題導致發展內生動力不足。而重組轉型，能夠讓各方相互利用各自優勢，在經營和發展中相互“搭便車”，避免重復投入，實現各類資源綜合效益最大化，充分激活企業內生發展潛力。

二、轉型重組實施路徑

（一）組建基本原則

一是做大做強、突出主業。堅持同質整合、業務功能與資源資產匹配，通過資產和功能的有效整合，做大做強產業，實現集約化、專業化發展。

二是總體規劃、分步實施。重組是龐大的系統性工程，首先立足重組總體規劃、明確重組目標，構建科學合理的組織架構和管控體系，然后再有針對性地制定重組措施，細化產業整合及人員安排方案，分步驟推進重組任務。

三是規范有序、平穩過渡。重組涉及債權債務、法律、人員及資產整合等現實問題，通過同質兼并、聚優化劣、資產剝離等方式，促進了優質資產做大、低效資產剝離、風險防控到位，規范有序推進各項整合工作。

（二）組建戰略定位

通過整合優化城建資源要素，以構筑產業鏈條、培育支柱產業、承擔社會責任為基礎，實現兩個戰略定位：一是發展方向由“城市建設”轉變為“城市服務”，以社會責任與經濟效益為驅動，以城市基礎設施建設為主線，把城投類公司打造成為“城市運營服務提供商”；二是建立專業化、多元化投融資體制，由“政府擔保、直接舉債的投融資平臺”轉變為“對接社會資本的城建產業實體”，以資本為紐帶，以資金籌集為重點，以市場運作為方式，促使城建資源資產化、資產資本化、資本證券化，通過產業化運作最終促使經營能力、經營規模和管理水平的全面提升。

（三）組建操作步驟

一是企業重組順序。通過廣泛調研其他城市國企整合重組經驗，為使城投類公司成立后能對各重組企業實現有效管控，需進一步理順人事關系，將各重組企業作為權屬企業納入整合。首先將區域平臺性質及行政主管單位名下的國企納入重組；其次將其他市屬國企納入重組，將主業近似、具備整合條件的市屬國企優先納入重組，不具備整合條件的企業實行“先代管、后整合”或逐步剝離產業納入重組。

二是資產注入方式。注入的資產主要有四種類型，一是存量資產，主要是各重組企業賬面債權債務，尚未驗收移交的固定資產待驗收后注入；二是增量資金，主要是財政預算安排用于城市基礎建設等專項資金以及部分土地出讓收益；三是特許經營權，主要是城建、環保、公共服務等領域經營權及收益；四是城市基礎設施建設一定范圍內土地一級開發權及收益。市政府以無償劃轉方式，將各重組企業資產注入城投類公司，同時配置與債務相匹配的優質資源。

（四）爭取政府扶持政策

為保障組建后持續良性發展，依據國家有關文件精神，城投類公司應結合經營實際，向政府爭取相關扶持政策，在優惠政策、資金撥付、費用減免、特許經營和債務化解等方面予以支持。

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