我國地方政府債務融資行為及監管研究

劉璐

【摘 要】盡管我國預算法禁止地方政府融資，但當前工業化和城鎮化進程不斷加快的背景下，地方政府只能采取迂回策略，通過城投公司等各類機構來籌集資金。基于此，文章就對當前我國地方政府債務融資行為進行了研究，分析了當前比較重要的幾種融資模式，并針對當前地方政府債務融資監管現狀，提出了一些改善意見，內容僅供參考。

【關鍵詞】地方政府；債務融資；模式；監管現狀；意見

近些年來，關于地方政府融資風險問題引起了國內有關政府部門和學術界的廣泛關注，進而引伸到對地方政府融資模式和監管方面的探討。理論和實踐均表明，在經濟運行中，地方政府進行債務融資是不可避免的行為。關鍵是如何正視它的存在，并通過建立高效的融資以及監管機制，將其納入正常的融資軌道，將風險劃定在可控范圍之內。

一、當前中國地方政府投融資的主要模式

1.1上海模式

目前上海市有上海城投、上海久事、申通地鐵、浦東開發公司等政府性融資平臺，各融資平臺定位明確，比如城投是政府主要投融資平臺，負責重大工程建設，水務環境安全等運營管理；申通地鐵則負責上海軌道交通的投融資和運營。投融資平臺實際運作中主要有兩種投融資模式，一是企業債券：上海城投總公司發行建設債券融資；二是項目融資。按照項目性質來采取不同的投融資方式，政府投資主要集中于非競爭的公益性項目，可以盈利的項目進行公開招商，吸引金融機構、房地產公司等社會投資者投資；對于收益小于成本的項目則通過財政補貼、貸款貼息等方式吸引社會投資者投資。

1.2重慶模式

重慶的地方投融資運作模式是政府向投融資公司注入資產，投融資公司儲備土地，以土地預期收益向銀行貸款，再將資金轉貸給項目法人。重慶模式最為出名的是“5533”管理模式：政府通過國債、規費資金、土地籌備、存量資產、稅費5種形式向地方政府投融資平臺注入資本金；融資渠道有5條：開發性金融機構貸款、商業性金融機構貸款、發行企業債券、推動企業上市和進斤信托融資。3方面運行平衡：資產和負債平衡、項目投入產出平衡、企業現金流平衡。3方面防范風險：政府不直接為平臺公司融資擔保、各平臺公司互不擔保、資金專用。這種管理模式不但有助于融資平臺的運營發展，還有助于提高資金使用效率和防范債務風險。

1.3天津模式

天津政府投融資平臺分為三類：第一類是非經營項目，包括城市路橋、環境綠化和治理等公益性強但不能產生營業收入，建設資金來源于財政撥款；第二類是準經營項目，包括地鐵、城市綜合開發等有一定的盈利性，但成本和收益難以平衡，資金由建設部門和財政配合籌措；第三類是經營性項目，包括高速路等與城市基礎設施建設有關的可以產生盈利的項目，資金由特定目的公司籌措，企業自行組織經營。

1.4蘇州模式

蘇州模式是典型的政府主導下的通過土地升值來建立項目收益平衡的模式。在這一模式下，借助于地方政府的組織協調優勢和政策性金融機構的融資和規劃優勢，政府負責蘇州工業園的相關征地拆遷、招商引資、建設和環境治理工作，政策性金融機構負責提供大額、集中、長期資金和融資規劃。通過治理園區環境來提升硬、軟環境，招商引資，在帶動園區土地價格上升的同時創造稅收，反過來用土地出讓金和企業稅收償還金融機構的貸款，達到多贏的效果。

1.5蕪湖模式

蕪湖模式是指地方政府成立融資平臺公司來承接金融機構的貸款，用于地方政府想要投資建設的公共基礎設施項目，通過土地收益以收賬款質押、擔保等形式構建信用結構。蕪湖模式開啟了我國銀政合作的先河，后來的地方政府債務的主流模式即從蕪湖模式發起的。這一模式對解決我國城鎮化建設的資金來源起到了重要作用。

二、我國地方政府債務融資監管現狀

近幾年，我國對地方政府債務性融資進行監管的主體主要包括三種，首先是中央政府即國務院發文，這往往是相關政策的重要轉折；其次是與地方財政密切相關的財政部發文；最后是人民銀行及銀監會發文。其中后兩者的監管政策往往是對中央政府發布文件的具體化。同時后兩者的管控重點也有所不同：財政部發文主要針對地方政府債務性融資行為，人民銀行及保監會發文主要針對銀行等金融機構的放貸行為。從以上可以看出當前對地方政府債務融資的監管主要是屬于中央相關部門發布文件的形式進行統一化管理，即管理模式屬于制度政策導向的“一刀切”型。

三、地方政府債務性融資監管的完善建議

3.1根據融資的效益情況進行分類監管

首先，對于承擔公益性項目且沒有穩定性經營性收入的融資平臺，由于這種物品具有明顯的非競爭性和非排他性，不能由市場來提供，償債主體只能是地方政府，因此，在明確償債主體后，相關部門需將所有與該項目相關的費用成本支出納入政府財政預算；其次，對于承擔公益性項目且有穩定收入來源的融資平臺，考慮到此種公共物品大多屬于具有非競爭性，但有排他性，該情況下監管部門應引入市場機制，加強對融資平臺結構的治理，強化成本和收益意識。另外，對該類融資應采取原則性引導監管，而非強化約束控制，可立法賦予該類融資平臺以舉債權，通過在資本市場上發行債券的方式進行負債性融資；最后，對于負債進行融資承擔的非公益性的項目，即此類產品一般具有競爭性和排他性的特點。因此，應交給市場，由市場上的供求力量來決定其分配，地方政府應脫離此類項目，此類融資平臺應進行完全的公司制改造，相應的其負債行為應在符合相關法律的基礎上進行自我舉債、自我承擔。

3.2實現透明、動態監管

中央政府明確要求地方政府向銀行等金融機構進行信用貸款要遵守“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則，監管機構要求地方政府債務融資時打開、核對，就是要對當前地方政府債務的現狀即存量進行考察，做到“摸清底數，心里有數”。這就為提高地方政府債務管理的信息化、數字化水平提供了數據支持。在摸清地方政府債務現狀的前提下，再根據地方政府的資產數量和質量評估來決定地方政府能否進行新的債務性融資。考慮到地方政府債務規模是一個動態變化的數值，相關部門要健全和完善相關風險控制指標體系如資產負債率、償債率、負債率，對地方政府債務的監管實現動態化，動態監管的目標就是要充分利用風險預警機制，將地方政府債務風險控制在一定安全水平范圍內。

3.3接受市場監督

對于地方政府融債務融資的監管應采用原則導向的監管方式，即監管不拘泥與現有合規的限制，而是事先為高效率的地方政府債務性融資制定良好的原則，鼓勵地方政府自身選擇合適的方法來進行融資。具體方法就是將此類債務性融資推向市場，立法規定此類地方政府擁有舉債權，并主要通過資本市場的方式融資，如發行債券、基金的方式，由市場的力量來決定其命運。同時中央政府應建立和完善相關的配套制度，如承銷發行、信用評級、信息披露、審計公告等。

四、結束語

總而言之，地方政府有債務融資的需要，債務融資在提供公共物品、提高地方福利水平方面發揮著重要作用。但隨著地方政府債務融資行為方式的逐漸多樣化，債務融資規模的不斷擴大，其風險也越來越高。所以，相關部門有必要加強對我國地方政府債務融資的監管，從而有效避免各種融資風險，促進地方政府的健康、安全融資。

【參考文獻】

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