黨內法規完善的保障機制芻論

張顯偉　張聰銳

摘 要：受多種主客觀條件制約，目前，黨內法規與國家法律尚存在著沖突情形。可以從完善確保黨內法規制定科學化的機制、補足黨內法規制定民主化的機制、建構黨內法規清理和評估機制、落實黨內法規的違憲性審查機制等方面嚴格把關黨內法規的制定程序和規定內容，著力避免黨內法規與國家法律沖突情形的發生。

關鍵詞：機制;黨內法規;保障

一、完善黨內法規制定科學化的機制

雖然社會規范形式是主觀的，但內容應該是社會現實的反映和表達。針對法律規范的創制應遵循科學性原則，馬克思曾指出：“立法者應該把自己看做一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律.而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中”， [1]黨內法規雖然有別于國家法律，但是作為社會規范的一種，其制定也應該遵循科學化基本原則，絕不能主觀隨意、任性設定規范的內容。只有從實際出發，實事求是，制定出的黨內法規才能夠得到黨內成員的真心擁護和切實貫徹執行，才能實現該黨內法規制定的目的，從而籍助黨員的模范帶頭作用和領導作用，對國家社會生活起到引導、規范等社會效果。違背科學性的黨內法規一如違背科學性的國家法律一樣是根本無法真正實施和實現的。我國《立法法》第六條明文提出了“立法應該從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”，“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”，這些關乎立法科學性的要求，在黨內法規制定的時候一樣需要嚴格遵守。

經過多年實踐，我國黨內法規的制定在科學性原則的實現方面作出了很多舉措，但是，客觀說相對于立法科學性原則而言，目前在我國黨內法規制定的條例中尚沒能完全將實踐檢驗、行之有效確保規范制定科學性原則實現的措施、作法固定化、立法化。筆者認為應該將實踐中行之有效的確保黨內法規制定科學化原則實現的作法、措施進行認真梳理、總結、加工，使之上升為規范性文件條款，以明確地規范黨內法規的制定。另外，筆者認為，我國立法工作相對于黨內法規的制定而言，實踐訓練相對較頻繁、規律，因此經驗和教訓積累得相對較多，2015年修正后頒行的《立法法》對立法科學性原則的實現設置了機制。比如從立法的程序上設置保障，保證立法的科學性：加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。筆者建議黨內法規的制定也可以參照國家法律制定中科學化原則實現的作法，以更好地保障黨內法規制定的科學化。

二、補足黨內法規制定民主化的機制

黨內民主是我黨的一貫優良傳統，所謂黨內民主一般意指各黨員和所有黨的組織的意愿、主張的充分表達以及各黨員個體和黨組織的積極性、創造性的完全發揮。現行《中國共產黨黨章》規定：“堅持發揚黨內民主，集中全黨智慧”，指出：“中國共產黨所有黨員不論其職務高低，都享有黨章規定的權利并應履行黨章規定的義務”，“黨的各級領導機關應由選舉產生、黨的各級委員會均實行集體領導和個人分工負責相結合、黨內討論決定問題實行少數服從多數的民主集中制原則、任何黨員都有權了解和直接參與黨內事務的權利”，這些規定較好地保障了黨內民主的實現。無容置疑，黨內法規的制定是黨內事務之表現形式，黨內法規的制定理應堅持民主原則。2013年頒行的《中國共產黨黨內法規制定條例》是現行規范黨內法規制定的規范性文件依據，在該規范性文件的第七條明確了制定黨內法規應當遵循的基本原則，其中第六項對黨內法規制定的民主化原則予以明確規定，即黨內法規的制定應該“堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一”，同時《中國共產黨黨內法規制定條例》還將黨內法規制定應堅持的民主化基本原則在黨內法規制定的程序中予以明確，以期實現黨內法規制定的民主化，《中國共產黨黨內法規制定條例》第三章“起草”第十六條明確規定：“起草黨內法規，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展”，第十九條明確規定：“黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據黨內法規草案的具體內容確定，必要時在全黨范圍內征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式”，這些規定使黨內法規制定的民主化原則較好地得到了保障。但是，客觀地說，僅僅依靠《中國共產黨黨內法規制定條例》是很難完全實現黨內法規制定的民主化原則的，現行的《中國共產黨黨內法規制定條例》僅僅三十六條，對黨內法規制定的重大問題均進行了粗線條規定。但是法規制定的民主化原則的實現有賴于一套精細的張揚民主因子的規則才可以實現，民主需要依靠黨內生活的民主、黨內議事的民主、黨內表決的民主、黨內決策的民主等諸多精細的民主規則設計才可以真正確保，否則民主也可能停留在形式上。我們黨一直堅持黨內民主，同時將民主原則貫穿于國家、社會治理中，具有豐富的民主經驗和民主訓練，應該講這些民主經驗轉化為具體、細致的民主規則，并在黨內法規的制定中予以落實。筆者認為，目前應該將這些黨內法規制定的民主形式方面規定更進一步精細化，比如關于黨內法規制定的座談會召開機制、論證會舉行規則等等，總之，使黨內法規制定的民主化粗線條規定進一步細化，使之成為具有操作性和指導意義的具體規則，才可以更好地確保民主化原則落地實現。

相對于黨內法規制定的民主原則實現而言，我國國家立法的民主原則實現其保障機制更明確。《立法法》第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這一規定表明，立法的內容應當體現和反映民意，在立法過程中應當充分發揚民主，保障人民通過多種途徑參與并監督國家的立法活動。 針對立法主體的民主性、立法內容的民主性和立法程序的民主性這三方面基本內容的實現，在長期的立法實踐中已經外化為具體的規則、技術或者技藝。以立法主體的民主性為例。人民是立法的主體，立法權從根本上來說屬于人民，由人民行使，為了確保立法權由人民行使，我國憲法、人民代表大會組織法等明文規定了立法機關及其組成人員需經民主程序產生。人民有權對自己選出的公職人員進行監督和罷免。目前在機制上有一套行之有效的人民代表選舉規則，也有人民監督和罷免自己選出的代表的一套機制，較好地保障了立法主體成員構成能夠體現民意，實現民主。再比如，在地方立法方面，近年來各地探索、創新，在民主化原則實現方面有多種舉措，不少舉措已經總結為地方立法規程，比如地方立法聽證制度，“立法聽證制度，是指立法主體在立法過程中，聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人員的意見，從而為立法主體制定規范性文件提供依據和參考的一種制度，”[2]中外學者對立法聽證制度的作用的闡述十分豐富。美國學者D·杜魯門認為立法聽證制度的作用主要包括：一是從政策和技術上向委員會就法案的條款、名詞等作出正確的解釋;二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容;三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段。立法聽證制度的這三項作用被公認為三大功能：解釋功能、傳播功能和安全閥功能。[3]我國有學者認為立法聽證的作用主要可概括為：第一，協調立法矛盾。第二，加強立法的民主化。第三，實現立法程序的科學化。第四，加強政治溝通。[4]還有學者從價值性及技術性兩個層面對立法聽證制度的功能進行了闡述，認為立法聽證制度的價值性功能包括擴大公民參加、加強直接民主;加大信息傳播、實現透明立法;關注利益協調、促進社會公平。技術性功能包括降低政治爭議、力求規范立法;技術專家相助、以便理性立法;加強職權行使、增進立法效率。[5]毋容置疑，上述學者們的闡述是深刻的。筆者認為立法聽證制度或者該極具有操作性的機制很大地使得立法民主性原則得以實現。目前我國不少省市頒行了地方立法聽證條例，使得地方立法聽證有規可循，如《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》、《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會立法聽證條例》、《吉林省人大常委會立法聽證規則》、《內蒙古自治區人民代表大會法制委員會立法聽證規則》等等。筆者建議黨內法規的制定也應該借鑒確保在國家立法和地方立法民主性原則實現的機制，精細設計黨內法規制定民主化原則落實的機制。

三、建構黨內法規清理和評估機制

黨內法規的清理和評估機制是黨內法規科學理性、始終與時代同步的保障機制，沒有這一保障機制，制定時再科學、再民主的黨內法規也不可能永久保持正確性和始終契合社會發展的實際。只有黨內法規始終永葆正確、理性，始終與經濟、社會、文化的發展相適應，其自身才是一個完美匹配的整體體系，其與國家法律沖突的可能性才會降低到極小程度。我國現行法律制定、修改、補充、廢止、適用過程中，亦即國家法律運行過程中已經逐漸形成了法律清理和評估的機制，在地方立法中法的評估機制已經有了地方性規范，地方立法評估的實踐已經展開有十余年歷史，筆者認為可以借鑒法律清理和評估的經驗做法和規則設定，建構黨內法規的清理和評估機制。下面針對法律清理和立法評估簡單作以介紹。

法的清理價值明顯。其一，可以保證法與經濟社會同步發展。法律作為上層建筑現象，是經濟基礎的反映同時也必須服務于經濟基礎。經濟基礎不可能不隨著經濟的發展而發展，因此當經濟基礎發生了變化，法律也必須相應地發生變化，已經頒行的法律理應該廢的廢、該改的改、該立的立，只有如此才能更好地適應經濟和社會發展的需要，跟上時代的節拍。法只能隨著社會的發展而不斷地制定、補充、修改和廢止，才能與社會發展相協調相適應。而要決定在某一領域內制定補充、修改和廢止哪些法律，其基礎和前提是對該領域的現行法律、法規進行全面系統的清理，亦即摸清現有立法的家底，如果家底不清則就無法確定哪些法律仍然是適合社會需要而可以繼續有效的、哪有法律存在嚴重問題或者與社會嚴重脫節而不得不廢止的、那些法律已經不完全適合社會需要而需要著手修改抑或補充完善的;其二，法的清理是保證法有效執行、使用和遵守的基本舉措之一。無容置疑，法律能夠得到有效的執行、使用、遵守，與法律規范的好壞有著十分之間的關系，如果一部法律的內容陳舊過時，嚴重脫節了經濟社會發展的現實，人們將不愿意執行、適用、遵守，既使采取采用強制手段，迫使人們執行、適用和遵守，其付出的社會代價也是很大的，也一定是不利于經濟社會的發展和對經濟和對社會關系的有效規范。如果不同的法律部門之間或同一法律部門不同法律之間相互矛盾、沖突，就會出現所謂法律打架的問題，就必然會造成人們的行為無所適從，因此通過法律清理有利于實現有法可依、執法必嚴，違法必究、執法必公，可以維護法律的權威，確保法治國家的順利建設;其三，法的清理是促進中國特色的法律體系和諧與統一的重大舉措，正如有學者所謂：“一國法律體系中的不同一部門法律之間，同一法律部門內部各個法律文件是有不同國家機關，在不同時期根據當時的實際情況制定的，因而在立法目的、具體內容、結構形式等方面不可避免的會存在矛盾沖突”，[6]這種難以在立法時避免的沖突或者不可能不有的沖突，通過清理能夠被及時發現，進而針對性采取對策，啟動法的創制、修改、補充或者廢止機制，以消弭不同法律部門之間或者同一法律部門之間的矛盾和沖突，進而實現了國家法律體系的統一和諧。

現行《立法法》第三十九條對立法前（表決前）評估機制予以規定，該法第六十三條對立法后評估機制予以規定。尤其重要的是，在長期地方立法實踐中，地方立法評估機制已經大多數省市正式建構并真正實施。相對于國家法律的清理和評估而言，黨內法規的清理和評估經驗積累還不足。新中國成立以來，尤其是國家實行改革開放30多年來，我國的經濟、文化、生態環境和社會發生了舉世公認的巨大變化，適應時代發展，我們黨的黨內法規的制定、修改活動也加快了進程、提高了頻率，這是加強黨的制度建設所必須的，也是我們黨能夠正確領導國家、引導社會所必要的，改革開放以來我們黨在各個歷史時期制定了大量的黨內法規，這些黨內法規隨著國情、社情和黨情的變化，目前為止，到底哪些黨內法規已經同現在的實際情況不甚完全適應，有滯后于時代之嫌，我們尚沒有認真、全面的進行過清理、整理，正如有學者所謂：“目前黨內法規到底有多少，哪些仍然適用，哪些已經同現行的憲法法律產生了抵觸，這些都需要對黨內法規進行全面的清理評估”。[7]

雖然在2012年中共中央辦公廳頒行了《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，該意見較好地引導規范了黨內法規的清理。2013年5月27日通過的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》對黨內法規的清理與評估作出粗線條設計，但是客觀說黨內法規的清理、評估尚不可說已有科學、規范的清理機制，筆者認為，應該在黨內法規清理實踐經驗基礎上，借鑒國家法律清理和評估機制，建構黨內法規的清理機制和評估機制，確保黨內法規契合國情、反映民意，同時與時代合拍。

四、落實黨內法規的違憲性審查機制

無容置疑，黨應該在憲法和法律的范圍內活動。2013年5月頒行的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（下簡稱《備案規定》）對于推進黨的建設制度化、規范化，提高黨科學執政、依法執政水平，意義重大。《備案規定》黨內法規和規范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報等提出了具體要求，《備案規定》第十四條明確規定：“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”，客觀說，黨內法規備案審查機制與國家法律備案審查機制之銜接聯動機制的建構，可以做到黨內法規的有備必審和有錯必糾，從而維護了黨內法規與國家法律的統一協調與和諧。但是，客觀說我國黨內法規的備案審查實踐踐行較短暫，經驗累積尚不足，同時關乎黨內法規備案審查的具體機制《備案規定》并沒有作以設計和安排，可以說我國黨內法規的備案審查工作在落實方面還缺乏精細的保障措施。2011年5月，全國人大常委會借鑒發達國家成功的法治經驗，建立了全國人大常委會法規備案審查室，該工作室不僅負責法規備案，更重要的是審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。全國人大常委會法規備案審查室現有編制20余人，隸屬全國人大常委會法制工作委員會，是與國家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的局級單位。按照《立法法》規定，對于法規的審查權仍由各專門委員會行使，由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大、中央軍委五大機構提出審查要求，由社會上的公民、法人、其他社會組織提出審查建議。法規審查備案室所承擔的職責是對這些審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查，這項工作原來由秘書局負責，現在交由專門成立的機構負責，這表明對法規的違法違憲審查工作更加明確，力度加大。正如有學者所言：“法規審查備案專門機構的設置，使違法違憲審查進入規范化、可操作化渠道，同時更具剛性，這意味著真正意義上的違憲審查，成為一種可能。”[8]不可否認我國所設立的備案審查制度存在著天生缺陷，學界對此論述頗多，筆者無意展開討論。目前學界針就我國現行的違憲違法審查機制建構進行了理論探討，我們應該在我國備案審查實踐經驗的基礎上，借鑒西方法治發達國家違憲違法審查機制，建構自己的科學理性的違憲違法審查機制。毫無疑問，國家法律違憲審查機制和黨內法規違憲審查機制的科學設置及其實踐踐行，以及二者銜接協調機制的真正構建與實施，一定可以極大地避免黨內法規與國家法律的沖突。

[參考文獻]

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[7]董業東：《黨內法規與國家法律的銜接協調》，載《中共山西省委黨校學報》2016年第3期。

[8]張琳琳：《黨內法規體系建設的法治路徑》，載《學術交流》2015年第6期。