“土地財政”并非取之不竭

葛豐

財政部、自然資源部近日發布《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》，首批將在7省（市）試行土地儲備項目全生命周期預算管理。

這一土地儲備新政，目的在于規范土地儲備項目預算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，是一種及時根據形勢變化，積極防控地方政府性債務風險的有效舉措。

辯證法告訴我們，世界上沒有絕對的安全。越是在看似安全的領域，越是要注重防微杜漸、未雨綢繆。這一點，也正是中央政府近年來始終對風險總體可控的地方政府性債務保持高度警覺，并不斷加強規范化管理的原因所在。

對土地儲備試行項目全生命周期預算管理，目標直指地方財政收支中地位最突出、最敏感的“土地財政”環節，這一政策極具及時性和必要性。

首先，土地使用權出讓收入是我國各級地方政府最重要的收入源。以2018年為例，當年全國土地使用權出讓收入達到65096億元，同期地方一般公共預算本級收入為97905億元，兩者之比高達66.5%。因此，可以這樣認為，“土地財政”的健康與否，在很大程度上決定了特定地區財政收支狀況的健康與否。

其次，從動態視角來看，“土地財政”的重要程度還在進一步快速提升中，這主要是因為隨著我國整體經濟增速下行，再加之減稅降費力度越來越大，財政收支平衡的壓力在不斷加大。譬如最新數據顯示，5月份我國地方財政收入增速明顯放緩，目前已公布數據的10個省份中，有3個省份出現負增長。因此，這就使得“土地財政”的風險管控，將更為緊密地關系到地方政府性債務整體安危。

第三，再來看“土地財政”本身的收支情況：雖然從過往數據來看，我國地方政府對“土地財政”的過度依賴具有某種“合理性”，因為土地使用權出讓收入確實是一個可靠、穩定、持續高增長的收入來源，譬如以2016—2018年期間為例，當年全國土地使用權出讓收入同比增速分別達到15.1%、40.7%、25%，均遠遠高于當年全國、中央、地方財政收入增速。但是現在的問題是，一方面，隨著前期基數越來越高，這種單一收入來源的持續高增長是否可持續，本身就已頗為可疑;另一方面，更加需要注意的是，近年來土地使用權出讓收入固然保持快速增長，但與之相關的支出通常在以更快速度同步增長，譬如仍以2016—2018年期間為例，當年該項支出的同比增速分別達到16.8%、37.1%、34.2%，而且從絕對值來看，三年中有兩年（2016年、2018年），收入與支出已呈現倒掛。

由此可見，“土地財政”并非取之不竭，其對于地方財政的防護堤作用，也不會永遠“堅不可摧”。因應形勢變化，當前應該在尚有回轉余地的情況下，果斷進行新老劃斷，對新增土地儲備實行項目全生命周期預算管理等基礎制度改進。如此，一是可以通過夯實項目微觀基礎，從整體上降低、隔斷系統性風險;二是可以通過項目收支“一個口子”管理，從源頭上遏制地方政府在統收統支情況下，不斷做大“土地財政”的內在沖動。