公法視野下未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法律建構(gòu)

劉曉宇?樸宇芊

摘要：從未成年人監(jiān)護(hù)制度的歷史嬗變?nèi)胧?，分析未成年人?guó)家監(jiān)護(hù)制度的法理基礎(chǔ)，以比例原則為切入點(diǎn)，審視現(xiàn)行制度建構(gòu)面臨的困局，即實(shí)體上應(yīng)根據(jù)不同向度對(duì)監(jiān)護(hù)失當(dāng)進(jìn)行措施上的分級(jí)處理，程序上采取增設(shè)期間限制、保障當(dāng)事人程序性權(quán)利等合比例性措施來(lái)降低國(guó)家恣意干涉的風(fēng)險(xiǎn)，平衡各方利益。在此基礎(chǔ)上提出完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的思路：實(shí)體上對(duì)監(jiān)護(hù)失當(dāng)進(jìn)行措施上的分級(jí)處理，進(jìn)行以比例原則為基礎(chǔ)的程序設(shè)置，建立有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：未成年人;國(guó)家監(jiān)護(hù)制度;比例原則;監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷

中圖分類號(hào)：D923??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）05-0087-04

一、未成年人監(jiān)護(hù)制度的歷史嬗變：從家庭監(jiān)護(hù)到國(guó)家監(jiān)護(hù)

（一）國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的源流

國(guó)家監(jiān)護(hù)是在兒童保護(hù)領(lǐng)域的具體制度體現(xiàn)，其建立與發(fā)展是基于上世紀(jì)60年代后福利國(guó)家的蓬勃發(fā)展。國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的建構(gòu)將未成年人的監(jiān)護(hù)從家庭監(jiān)護(hù)上升到國(guó)家監(jiān)護(hù)層次。[1]在國(guó)際領(lǐng)域，特別是英、美、德、法等國(guó)家公權(quán)干預(yù)的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度已大多體系化，未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)化已成為國(guó)際共識(shí)。如在德國(guó)，國(guó)家在監(jiān)護(hù)制度的主體地位體現(xiàn)在《德國(guó)民法典》的始終，公權(quán)力的有力保障滲入到監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的各個(gè)角落，通常情況下以“家庭服務(wù)模式”干預(yù)監(jiān)護(hù)行為，并且還規(guī)定家庭法院或少年局可主動(dòng)介入，并規(guī)定非政府組織也可參與到監(jiān)護(hù)等措施來(lái)共同合力達(dá)到國(guó)家監(jiān)護(hù)的最佳效果。[2]

但我國(guó)由于長(zhǎng)期以來(lái)受“家本位”傳統(tǒng)思想的影響，家族觀念根深蒂固，有的未成年子女的權(quán)利并未獲得合理、正當(dāng)?shù)膶?duì)待。本著“監(jiān)護(hù)家庭事”的理念，家庭監(jiān)護(hù)在我國(guó)仍然是普遍的社會(huì)形態(tài)，監(jiān)護(hù)職責(zé)長(zhǎng)期被看作是家庭責(zé)任，鮮有國(guó)家公權(quán)力介入。由于法律規(guī)定的不明確性，加之近年來(lái)因家庭監(jiān)護(hù)失當(dāng)、缺位等行為導(dǎo)致虐待、性侵未成年人等事件頻繁曝光，未成年人合法權(quán)益嚴(yán)重受損。[3]面對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的困境，亟待國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)。公法的介入與干預(yù)也逐漸有其法理上的正當(dāng)性，監(jiān)護(hù)制度在私法自治之余同時(shí)兼具強(qiáng)烈的公法屬性。怎樣有效調(diào)整未成年人家庭監(jiān)護(hù)與國(guó)家監(jiān)護(hù)的關(guān)系，均衡私力救濟(jì)和公力干預(yù)，已然成為不可回避的問(wèn)題。基于此，公權(quán)介入的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在我國(guó)才逐漸受到重視。

（二）未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法理基礎(chǔ)

英美法系的古老法律格言“國(guó)家是一切的保護(hù)者”，成為國(guó)家主義監(jiān)護(hù)形態(tài)的最早依據(jù)，后來(lái)的衡平法理論所認(rèn)為的“國(guó)家是少年兒童的最高監(jiān)護(hù)人”，造就了未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的雛形?！堵?lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》正式確立了未成年人利益最大化原則，要求解決以未成年人利益為本位思考的問(wèn)題。對(duì)“暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童”，公約明確要求各國(guó)須承擔(dān)對(duì)其進(jìn)行特別保護(hù)和協(xié)助的義務(wù)。[4]

綜合而言，國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法理基礎(chǔ)源于國(guó)家義務(wù)與國(guó)家責(zé)任理論。國(guó)家有義務(wù)承擔(dān)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，法律與國(guó)家處于持續(xù)變遷中，“公法目前建立在一項(xiàng)強(qiáng)迫政府履行某些在公共服務(wù)中所蘊(yùn)含的義務(wù)的行為規(guī)則的基礎(chǔ)之上”。[5]國(guó)家的存在被賦予了更多義務(wù)和責(zé)任，核心便是尊重、保護(hù)和給付公民的基本權(quán)利。當(dāng)因家庭監(jiān)護(hù)缺位或失當(dāng)而有損未成年人合法權(quán)益時(shí)，國(guó)家應(yīng)履行其對(duì)未成年人的國(guó)家義務(wù);國(guó)家承擔(dān)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)更是國(guó)家責(zé)任的必然要求。國(guó)家責(zé)任體現(xiàn)的是當(dāng)今社會(huì)本位與福利國(guó)家的理念，作為未成年人的最高監(jiān)護(hù)人，國(guó)家對(duì)于父母私力監(jiān)護(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任和補(bǔ)充責(zé)任：一般情況下，國(guó)家與未成年人的法定監(jiān)護(hù)人共同對(duì)未成年人承擔(dān)連帶的監(jiān)護(hù)責(zé)任;而當(dāng)未成年人的家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)失當(dāng)或缺位等情形時(shí)，此時(shí)國(guó)家便須介入其中承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，對(duì)未成年人履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)。

在公法視野下，國(guó)家監(jiān)護(hù)制度本質(zhì)上是政府積極轉(zhuǎn)變職能、踐行公共服務(wù)、以人為本理念的核心體現(xiàn)，本身表現(xiàn)出兩方面的法理內(nèi)涵。一方面，為保護(hù)未成年人的基本權(quán)利，對(duì)父母基本權(quán)利進(jìn)行限制和干預(yù)，反映出未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的本質(zhì)。父母基于自然血緣聯(lián)系及傳統(tǒng)社會(huì)“家長(zhǎng)制”等因素的支配，使其與未成年人之間的關(guān)系構(gòu)成了一項(xiàng)基本權(quán)利。憲法以及國(guó)際人權(quán)公約均規(guī)定了父母子女關(guān)系的基本權(quán)利內(nèi)涵，如“家庭生活受尊重權(quán)”是《歐洲人權(quán)公約》中被經(jīng)常援引的規(guī)則，我國(guó)《憲法》和《德國(guó)基本法》等也均明確規(guī)定父母對(duì)未成年子女承擔(dān)撫養(yǎng)教育義務(wù)的基本權(quán)利性質(zhì)，但我國(guó)《憲法》同樣規(guī)定了家庭和兒童的國(guó)家保護(hù)原則。隨著時(shí)代的變遷與家庭觀念的淡化，及因家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致虐童、性侵未成年人等事件的惡劣影響，作為基本權(quán)利主體的未成年人愈發(fā)被重視，國(guó)家介入父母子女關(guān)系日漸具有一定的基礎(chǔ)正當(dāng)性。不可否認(rèn)的是國(guó)家監(jiān)護(hù)是對(duì)父母子女關(guān)系的干預(yù)，在保障未成年人基本權(quán)利的同時(shí)，構(gòu)成了對(duì)與之相沖突的父母基本權(quán)利的限制，但該限制具有合理正當(dāng)性。另一方面，未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的本質(zhì)是國(guó)家在依法履行給付與保障行政職能的背景下，對(duì)作為弱勢(shì)群體的未成年人的權(quán)利保障。國(guó)家對(duì)未成年人的保護(hù)展示出兩層遞進(jìn)內(nèi)涵：一是未成年人作為無(wú)差別的人格權(quán)應(yīng)受國(guó)家的一般保護(hù);二是未成年人作為民法上民事行為能力的欠缺者與公法視野下的“弱勢(shì)群體”，理應(yīng)受國(guó)家的特別保護(hù)。[6]

二、我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度建構(gòu)面臨的問(wèn)題

（一）我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的基本特征

未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷是《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》中均明確規(guī)定的法律制度，但由于過(guò)于形式化而淪為“僵尸條款”，在司法實(shí)踐中鮮少適用。隨后制定的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），以切實(shí)加強(qiáng)未成年人行政保護(hù)和司法保護(hù)為核心，增強(qiáng)了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的可操作性。2017年頒布的《民法總則》規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴的具體情形，并隨之制定了恢復(fù)監(jiān)護(hù)等配套制度。至此，我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度已初具規(guī)模，在實(shí)體和程序方面表現(xiàn)出以下特征：

一方面，實(shí)體規(guī)定上呈現(xiàn)出國(guó)家監(jiān)護(hù)方式多樣化、多元主體共同參與的特征。從監(jiān)護(hù)方式來(lái)看，《意見(jiàn)》中規(guī)定了臨時(shí)監(jiān)護(hù)、人身安全保護(hù)令、撤銷監(jiān)護(hù)人資格、送養(yǎng)等國(guó)家監(jiān)護(hù)多元形式，并制定對(duì)被監(jiān)護(hù)人的教育輔導(dǎo)、對(duì)監(jiān)護(hù)人的調(diào)查評(píng)估、監(jiān)督指導(dǎo)等輔助措施;從主體來(lái)看，《意見(jiàn)》體現(xiàn)出我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度涉及未成年人所在村（居）民委員會(huì)、民政部門(mén)、教育部門(mén)及公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等單位和組織，總體上已基本形成以民政部門(mén)設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)為中心、多單位共同參與和協(xié)助的國(guó)家監(jiān)護(hù)結(jié)構(gòu)。

另一方面，程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單，主要包括前置（緊急）程序和撤銷監(jiān)護(hù)人資格程序兩方面。其中前置程序中也內(nèi)嵌了前述如臨時(shí)監(jiān)護(hù)、人身安全保護(hù)裁定等實(shí)體內(nèi)容，相互之間緊密關(guān)聯(lián)。《意見(jiàn)》中還進(jìn)行了相關(guān)程序性規(guī)定，如對(duì)于啟動(dòng)程序的主體、條件、期間等內(nèi)容均進(jìn)行了規(guī)定，前后銜接相對(duì)清晰。

（二）以比例原則為切入點(diǎn)審視現(xiàn)行制度建構(gòu)面臨的問(wèn)題

由于涉及權(quán)利沖突與干涉的國(guó)家監(jiān)護(hù)本質(zhì)，從而決定了對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的建構(gòu)無(wú)法援引明確的規(guī)則，只能訴諸于原則。但若僅適用未成年人最大利益原則來(lái)保護(hù)未成年人權(quán)利，難免會(huì)因?yàn)樵撛瓌t的抽象性和模糊性而出現(xiàn)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，且不能為國(guó)家權(quán)力的干預(yù)力度劃定清晰界限。而比例原則從誕生開(kāi)始，就是用以解決國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利干涉的限度問(wèn)題，因此與國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的本質(zhì)十分契合。作為實(shí)質(zhì)意義法治國(guó)家的“皇冠原則”，通常認(rèn)為比例原則是指在目的正當(dāng)?shù)那疤嵯?，手段必須要滿足適當(dāng)性、必要性和均衡性三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。[7]就國(guó)家監(jiān)護(hù)制度而言，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)必須充分考慮父母、子女和國(guó)家等各方利益，以免對(duì)父母子女關(guān)系帶來(lái)不可逆的嚴(yán)重影響。因此該制度的建構(gòu)既需要積極行動(dòng)，又要防止矯枉過(guò)正。這要求國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在保護(hù)未成年人合法權(quán)益這一正當(dāng)目的的前提下，手段措施的具體實(shí)行需要承受比例原則的檢視。

比例原則所蘊(yùn)含的“禁止過(guò)度”思想，可在國(guó)家監(jiān)護(hù)制度構(gòu)建上作為一種調(diào)和沖突的利益衡量工具。[8]以比例原則為切入點(diǎn)對(duì)我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行審視和衡量，發(fā)現(xiàn)其仍然存在諸多有待完善的地方，我們從實(shí)體和程序兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

一方面，實(shí)體規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)死板，缺乏與實(shí)踐情形相對(duì)應(yīng)、科學(xué)體系化的軟著陸分級(jí)處理措施，不符合比例原則的要求。其一表現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)人，僅規(guī)定了是否撤銷監(jiān)護(hù)人資格和是否恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的范圍和適用條件，在二者之間的過(guò)渡階段，未設(shè)計(jì)任何相應(yīng)的軟著陸緩沖措施，制度設(shè)計(jì)過(guò)于死板硬化;其二表現(xiàn)在現(xiàn)行制度在設(shè)計(jì)撤銷監(jiān)護(hù)人資格條件的兜底條款時(shí)，僅粗略規(guī)定“有其他嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益行為的”，并未對(duì)侵害合法權(quán)益的種類進(jìn)行細(xì)分。此種制度設(shè)計(jì)易導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人僅因嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人“合法權(quán)益”中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益就直接被撤銷監(jiān)護(hù)人資格。在明顯存在其他可替代性措施時(shí)，此種保護(hù)未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的目的與撤銷監(jiān)護(hù)人資格的手段之間，顯然不合比例甚至嚴(yán)重失衡，從而違反了比例原則的要求。

另一方面，程序性規(guī)定存在瑕疵，不符合比例原則的要求。程序期間的限制不僅是為了督促相關(guān)機(jī)構(gòu)積極履行職責(zé)，更是為了通過(guò)科學(xué)嚴(yán)格的程序要求來(lái)推動(dòng)監(jiān)護(hù)的開(kāi)展，從而維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，減少對(duì)父母權(quán)利的干預(yù)和侵害。其一表現(xiàn)在現(xiàn)行法律相關(guān)主體申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格之前的措施采取缺乏司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不利于對(duì)監(jiān)護(hù)人基本權(quán)利的保障。[9]尤其《意見(jiàn)》中對(duì)于臨時(shí)監(jiān)護(hù)的設(shè)置并不需要取得法院的裁定，直接設(shè)置臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施來(lái)限制監(jiān)護(hù)人權(quán)利，容易造成濫用權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)顯然不合理。其二表現(xiàn)在程序期間的設(shè)置方面，必須在綜合權(quán)衡各方權(quán)利和利益之后確定相關(guān)程序期間的長(zhǎng)短。我國(guó)現(xiàn)行制度并未對(duì)緊急程序轉(zhuǎn)向司法程序進(jìn)行期間限制，難以對(duì)權(quán)力濫用構(gòu)成有效約束，難以充分保障未成年人與監(jiān)護(hù)人的各自基本權(quán)益。就過(guò)渡期間而言，僅就臨時(shí)監(jiān)護(hù)期間設(shè)置了一般不超過(guò)一年的限制，并未針對(duì)監(jiān)護(hù)侵害行為的不同程度進(jìn)行相應(yīng)彈性設(shè)置。其三表現(xiàn)在程序性權(quán)利的保障方面，在申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格程序啟動(dòng)之前的各項(xiàng)措施均缺乏監(jiān)督機(jī)制，正當(dāng)法律程序的缺失無(wú)法保障監(jiān)護(hù)人本應(yīng)當(dāng)享有的知情權(quán)等基本權(quán)益。

三、以比例原則為切入點(diǎn)完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度涉及對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的完全剝奪，深刻影響未成年人的成長(zhǎng)與發(fā)展，一旦出錯(cuò)將產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。因此在貫徹“實(shí)現(xiàn)未成年子女利益最大化”的基礎(chǔ)上，國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在實(shí)體和程序上的運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照比例原則的要求，制定合比例性的舉措對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)予以回應(yīng)。即政府一方面會(huì)監(jiān)視監(jiān)護(hù)人是否按照法律要求履行義務(wù)，另一方面也會(huì)尊重父母的監(jiān)護(hù)權(quán)利，必須確保在窮盡現(xiàn)有制度而終不得解的情形下，方可啟動(dòng)監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴來(lái)剝奪不適合監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

（一）實(shí)體上對(duì)監(jiān)護(hù)失當(dāng)進(jìn)行措施上的分級(jí)處理

我們認(rèn)為我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的具體設(shè)計(jì)，應(yīng)充分體現(xiàn)比例原則所蘊(yùn)涵的適當(dāng)性、必要性和均衡性內(nèi)涵，遵循“目的——手段”均衡的原則，謹(jǐn)慎啟動(dòng)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷程序。以監(jiān)護(hù)失當(dāng)程度、措施內(nèi)容及時(shí)間等主客觀維度為標(biāo)準(zhǔn)作更細(xì)程度的劃分，通過(guò)分層處理，真正貫徹未成年人利益最大化原則。

首先，根據(jù)家庭監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)木唧w情節(jié)及主客觀因素的不同，對(duì)監(jiān)護(hù)失當(dāng)作更細(xì)程度的劃分，并根據(jù)危害的大小不同實(shí)施不同的責(zé)任追究。目前可暫時(shí)將監(jiān)護(hù)失當(dāng)分為監(jiān)護(hù)不力、監(jiān)護(hù)困難、監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)侵害四類。監(jiān)護(hù)不力多體現(xiàn)為監(jiān)護(hù)人主觀上的消極態(tài)度，怠于履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。如監(jiān)護(hù)人沾染嗜酒、嗜賭等不良習(xí)性，致使未成年人得不到有效監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)不力屬于監(jiān)護(hù)輕微不當(dāng)類別，國(guó)家宜在此階段及時(shí)充當(dāng)好“協(xié)助者”和“監(jiān)督者”角色，對(duì)失職監(jiān)護(hù)人進(jìn)行批評(píng)教育并開(kāi)展相關(guān)親職培訓(xùn)活動(dòng)，幫助、敦促失職監(jiān)護(hù)人改掉惡習(xí)及不當(dāng)監(jiān)護(hù)方式，定期回訪監(jiān)督，及時(shí)預(yù)防惡性事件發(fā)生。監(jiān)護(hù)困難多發(fā)生于監(jiān)護(hù)人因經(jīng)濟(jì)條件困難而無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，國(guó)家宜在此階段切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)幫扶職責(zé)，必要時(shí)進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)缺失多發(fā)生于缺失監(jiān)護(hù)人的未成年人，國(guó)家此時(shí)應(yīng)及時(shí)補(bǔ)位承擔(dān)代位監(jiān)護(hù)職責(zé)。監(jiān)護(hù)侵害對(duì)應(yīng)的則是最嚴(yán)厲的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷措施，[10]需要監(jiān)護(hù)人存在《民法總則》及《意見(jiàn)》規(guī)定應(yīng)予撤銷監(jiān)護(hù)人資格的嚴(yán)重違法情形。以上分類表明，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)失當(dāng)情形時(shí)，國(guó)家不能徑直完全剝奪監(jiān)護(hù)人資格，而是要根據(jù)監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)牟煌潭葋?lái)進(jìn)行具體考量，只有達(dá)到法律規(guī)定最嚴(yán)重、窮盡現(xiàn)有制度而終不得解的情形下，方可啟動(dòng)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷程序，如此才切實(shí)符合比例原則的內(nèi)涵。

其次，就國(guó)家監(jiān)護(hù)措施的性質(zhì)和期間來(lái)看，在監(jiān)護(hù)人資格撤銷的情形規(guī)定中，可借鑒《德國(guó)民法典》的規(guī)定，以監(jiān)護(hù)人危害未成年人合法權(quán)益的種類為區(qū)分點(diǎn)，若監(jiān)護(hù)人僅涉及侵害未成年人財(cái)產(chǎn)利益的情形，則不應(yīng)對(duì)其適用直接撤銷監(jiān)護(hù)資格等嚴(yán)格的人身性措施，否則便與比例原則所要求的適當(dāng)性相悖。此外，可根據(jù)監(jiān)護(hù)人失當(dāng)行為的不同程度來(lái)確定國(guó)家監(jiān)護(hù)措施期間的長(zhǎng)短，從時(shí)間上將其分為臨時(shí)性措施和長(zhǎng)期性措施。由于長(zhǎng)期性措施對(duì)父母子女關(guān)系產(chǎn)生的影響更大，因此比例原則的審查就更嚴(yán)格。

最后，從國(guó)家監(jiān)護(hù)措施的內(nèi)容來(lái)看，根據(jù)監(jiān)護(hù)人損害未成年人人身利益的程度的輕重，大致可將其分為前置性公共救濟(jì)措施、部分限制監(jiān)護(hù)權(quán)措施以及完全剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)措施。通常而言，國(guó)家應(yīng)當(dāng)首先采用干預(yù)性極小的公共救濟(jì)措施，如就輕微失當(dāng)監(jiān)護(hù)人采取及時(shí)制止侵害行為、進(jìn)行批評(píng)教育、實(shí)行監(jiān)護(hù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等措施，而非直接適用限制監(jiān)護(hù)權(quán)甚至剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的舉措;若公共性的救濟(jì)和幫助措施無(wú)效，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步采取部分限制監(jiān)護(hù)權(quán)措施，如采取家庭寄養(yǎng)、自愿助養(yǎng)、機(jī)構(gòu)代養(yǎng)等國(guó)家臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施來(lái)限制監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的接觸。當(dāng)然在考量對(duì)監(jiān)護(hù)人限制程度、限制接觸措施及接觸限制層面，應(yīng)時(shí)刻貫徹比例原則進(jìn)行利益權(quán)衡;只有在符合法律要求的極端情況下，國(guó)家才能完全剝奪監(jiān)護(hù)人資格，撤銷其對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)。由于該舉措深刻影響各方利益，因此應(yīng)制定嚴(yán)格詳細(xì)的證明標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行準(zhǔn)則，保障這項(xiàng)最后程序能被謹(jǐn)慎、準(zhǔn)確地應(yīng)用。

（二）以比例原則為基礎(chǔ)的程序設(shè)置

國(guó)家監(jiān)護(hù)制度必然涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)的行為決策，該行為決策多少都會(huì)涉及到監(jiān)護(hù)人與未成年人利益的權(quán)衡。因此需要通過(guò)合比例性的程序性規(guī)定來(lái)約束其權(quán)力濫用，從而降低國(guó)家恣意干涉的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，增設(shè)緊急程序的期間限制并降低啟動(dòng)緊急程序的證明標(biāo)準(zhǔn)。尤其是現(xiàn)行法律并未對(duì)受害未成年人被移交給未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)后進(jìn)入司法程序的具體期間進(jìn)行限制，僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)提供案件偵辦查處情況說(shuō)明，難以對(duì)權(quán)力濫用構(gòu)成有效的約束，且易損害監(jiān)護(hù)人權(quán)利。但由于緊急程序的啟動(dòng)通常是因未成年人面臨嚴(yán)重人身安全威脅等危險(xiǎn)狀態(tài)，因此現(xiàn)行法律應(yīng)降低其證明標(biāo)準(zhǔn)。此外，就未成年人未進(jìn)入撤銷監(jiān)護(hù)人資格的審判程序之前的過(guò)渡階段而言，未成年人處于國(guó)家的臨時(shí)監(jiān)護(hù)之下，通常面臨監(jiān)護(hù)狀態(tài)極不穩(wěn)定的困局，同時(shí)也容易侵害監(jiān)護(hù)人的基本權(quán)利，因此也應(yīng)在綜合權(quán)衡各方利益之后，確定程序期間的長(zhǎng)短。

另一方面，保障當(dāng)事人的一般程序性權(quán)利，并視情況為其提供特殊程序性救濟(jì)。如應(yīng)充分保障父母的信息知悉權(quán)，相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)通知監(jiān)護(hù)人有關(guān)未成年人的信息，當(dāng)然在通知可能嚴(yán)重危及未成年人利益時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況制定相應(yīng)的保密措施。還包括對(duì)監(jiān)護(hù)人參加庭審和聽(tīng)證、上訴等基本的一般程序性權(quán)利保障。此外，基于父母權(quán)利的首要性、家庭關(guān)系的根本性等考量，我國(guó)現(xiàn)行法律有必要為國(guó)家監(jiān)護(hù)程序中的未成年人監(jiān)護(hù)人提供特殊程序性救濟(jì)，如相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)為經(jīng)濟(jì)困難的監(jiān)護(hù)人提供法律援助，此種特殊救濟(jì)，是基于監(jiān)護(hù)人被非法剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后所遭受損害與相關(guān)機(jī)構(gòu)為其提供法律援助的經(jīng)濟(jì)損失之間是否符合均衡性考量的產(chǎn)物。

（三）建立有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，有監(jiān)督則有保障

建立有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化法院的司法監(jiān)督是十分必要的，有利于促使主管當(dāng)局依法行政、合理行政。[11] 《意見(jiàn)》在相關(guān)主體申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格之前的緊急程序和臨時(shí)監(jiān)護(hù)程序均未設(shè)置相關(guān)的司法監(jiān)督程序，當(dāng)事人的程序性權(quán)利缺乏清晰明確的保障。尤其是在缺乏法院介入的情況下，對(duì)被監(jiān)護(hù)人直接實(shí)施臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施，從而限制監(jiān)護(hù)人權(quán)利，不符合比例原則的要求，容易造成權(quán)利濫用及其對(duì)監(jiān)護(hù)人權(quán)益的不當(dāng)侵害。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在對(duì)未成年人實(shí)施帶離措施后，必須盡快啟動(dòng)司法程序。具體操作上可規(guī)定未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)從公安機(jī)關(guān)處接收被移交的受害未成年人后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)監(jiān)護(hù)申請(qǐng)程序，由法院裁定是否啟動(dòng)并根據(jù)情況判斷是否應(yīng)當(dāng)作出人身安全保護(hù)裁定。至于臨時(shí)監(jiān)護(hù)程序是否進(jìn)入監(jiān)護(hù)人資格撤銷之訴的情況，同樣應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督。

總之，在國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中，比例原則的第一層含義體現(xiàn)在消極方面，包括兩個(gè)子項(xiàng)：其一，如有相似程度的替代性措施，國(guó)家不應(yīng)直接介入監(jiān)護(hù)人與未成年人關(guān)系;其二，在存在多種介入措施時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)二者關(guān)系影響較小的措施。第二層含義體現(xiàn)在積極層面，即要求國(guó)家積極采取措施來(lái)保障未成年人的權(quán)益，并保護(hù)監(jiān)護(hù)人和未成年人的關(guān)系。實(shí)際上，比例原則對(duì)于我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度建構(gòu)的滲透涉及到方方面面，因?yàn)閹缀跛幸?guī)則均或多或少地涉及對(duì)各方利益的權(quán)衡與博弈。無(wú)論將其歸結(jié)為監(jiān)護(hù)人與未成年人基本權(quán)利的沖突，還是國(guó)家作為未成年人的“最高監(jiān)護(hù)人”所應(yīng)履行的積極義務(wù)與消極義務(wù)的沖突，都無(wú)法擺脫作為解決這些沖突準(zhǔn)則的比例原則的約束。

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