杜特爾特獨(dú)立外交背景下所謂南海仲裁案的潛在影響探析

顧強(qiáng)

摘要：自2016年6月30日杜特爾特政府上臺(tái)以來，菲新政府實(shí)施獨(dú)立外交政策。此政策表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：外交為維護(hù)治安、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等國內(nèi)目標(biāo)服務(wù);疏遠(yuǎn)美國，實(shí)施大國平衡戰(zhàn)略;改善與中國的關(guān)系，擱置仲裁案。在杜特爾特獨(dú)立外交背景下，所謂南海仲裁案對(duì)不同行為體，其潛在影響有所不同。所謂仲裁結(jié)果將成為菲律賓談判的底線，對(duì)華訴訟成為部分南海聲索國的籌碼，仲裁結(jié)果為域外國家的軍事和外交行動(dòng)提供了“法理”依據(jù)，同時(shí)損壞了中國—東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。對(duì)于中國而言，應(yīng)對(duì)南海仲裁案，需要把握南海問題的主軸。在法理上要為新的訴訟案做好準(zhǔn)備，在輿論上要掌握議題設(shè)置的權(quán)力，在外交上要做大中國外交的朋友圈，在經(jīng)濟(jì)上要堅(jiān)定不移地發(fā)展中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在軍事上要對(duì)東盟國家實(shí)施懷柔政策，在中菲談判上要把原則性和靈活性相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：杜特爾特;獨(dú)立外交;南海;南海仲裁案

中圖分類號(hào)：D82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）05-0005-07

所謂南海仲裁案，即“菲律賓控告中國案”，是一個(gè)臨時(shí)組建的仲裁庭，就菲律賓阿基諾三世政府單方面提起的南海仲裁案進(jìn)行的所謂“裁決”。中國政府對(duì)其采取了不參與、不接受、不承認(rèn)、不執(zhí)行的態(tài)度。2016年7月12日，對(duì)中國非常不利的所謂南海仲裁案結(jié)果正式出爐，其結(jié)果甚至超過了發(fā)起訴訟者的預(yù)期。[1]隨即，中國政府展開了法律、外交、輿論以及軍事等方面的強(qiáng)烈反制。①2016年6月30日，杜特爾特宣誓就職成為菲律賓共和國第16任總統(tǒng)。杜特爾特上任后，在外交上表現(xiàn)出了許多與其前任阿基諾三世極為不同的特點(diǎn)，大體可概括為獨(dú)立外交。2016年10月18日至21日，杜特爾特成功地對(duì)中國進(jìn)行了國事訪問，使南海仲裁案的熱度大為降溫。所謂南海仲裁案結(jié)果已經(jīng)出爐兩年，其影響將是長(zhǎng)期的，需要予以重視并研究對(duì)策。基于此，探討在杜特爾特獨(dú)立外交這一大背景下，所謂南海仲裁案將對(duì)中國形成的潛在挑戰(zhàn)以及中國的應(yīng)對(duì)之策，既具有重要的學(xué)術(shù)意義，也具有特殊的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、杜特爾特獨(dú)立外交政策的特點(diǎn)

在阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，菲律賓奉行全面倒向美國的外交政策。一方面，菲律賓極力把美國勢(shì)力引進(jìn)本地區(qū)，甚至規(guī)避憲法使美國能夠在菲律賓事實(shí)上駐軍。另一方面，不惜單方面挑起南海仲裁案，使中菲關(guān)系大幅倒退。杜特爾特就任菲總統(tǒng)后，在外交上表現(xiàn)出與前任極不一樣的特征。總體來看，杜特爾特的外交政策，實(shí)行的是如其從當(dāng)選開始就一再聲稱的“獨(dú)立的外交政策”。從過去兩年的實(shí)踐來看，杜特爾特的獨(dú)立外交有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）外交為維護(hù)治安、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等國內(nèi)目標(biāo)服務(wù)

國際關(guān)系理論認(rèn)為，“外交是內(nèi)政的延續(xù)”，菲律賓的外交同樣服務(wù)于其內(nèi)政。阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，內(nèi)政與外交明顯有別于其前任阿羅約，在很大程度上出于鞏固其個(gè)人權(quán)力的考量。杜特爾特在政治譜系當(dāng)中，明顯有別于阿基諾三世，兩者處于不同的政治陣營。杜特爾特競(jìng)選時(shí)，就提出了維護(hù)治安（主要是掃毒）和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩大理念。2015年底杜特爾特宣布參選總統(tǒng)，他堅(jiān)稱將以鐵腕手段打擊全國范圍的犯罪活動(dòng)。在菲全國治安形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，杜特爾特在達(dá)沃市執(zhí)政時(shí)期管理治安的能力和成效成其撒手锏。在阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，菲律賓的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，但貧富差異變得更加嚴(yán)重，杜特爾特上任亟需解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡問題。因此杜特爾特當(dāng)選總統(tǒng)后就表示，要優(yōu)先強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)治安與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2016年7月25日，杜特爾特發(fā)表上任后的首份國情咨文，其主旋律是反毒，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性排在第二位。反之，對(duì)南中國海議題則輕描淡寫。對(duì)于反毒問題，杜特爾特表示“（反毒）工作不必心慈手軟。（警方應(yīng)該）加倍努力。如有必要，就付出三倍努力。……我們將對(duì)毒梟、其金主和毒販斬草除根，除非他們投降或入獄，否則就如他們所愿的長(zhǎng)眠地底。”對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，杜特爾特表示“將改善目前面對(duì)的各種問題，包括全面翻新老舊的道路、橋梁與火車等基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)將加速各種商務(wù)申請(qǐng)的審批。……引進(jìn)新科技，改善菲國目前的龜速網(wǎng)路，提供免費(fèi)WiFi與全面的醫(yī)療福利。”[2]從過去兩年的實(shí)踐看，杜特爾特政府充分地貫徹了在國情咨文中所闡述的執(zhí)政理念，特別是在掃毒問題上更是如此。

出于實(shí)現(xiàn)國內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的考慮，杜特爾特的外交政策需要為實(shí)現(xiàn)維護(hù)治安、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等國內(nèi)目標(biāo)服務(wù)。在掃毒問題上，由于杜特爾特采用的是非常規(guī)手段掃毒，引起了國際人權(quán)組織和一些政治家的批評(píng)，杜特爾特予以強(qiáng)烈反擊。如2016年8月，聯(lián)合國秘書長(zhǎng)潘基文和聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）認(rèn)為杜特爾特“濫用法律之外的手段”來達(dá)到目的，將造成菲律賓嚴(yán)重的人權(quán)侵害和殺戮。杜特爾特立即威脅稱菲律賓可能將考慮退出聯(lián)合國，并可能會(huì)邀請(qǐng)中國、非洲國家等成立一個(gè)新的國際組織。2016年9月，歐盟通過決議案，對(duì)菲律賓清剿和懲罰涉毒罪犯的政策表達(dá)擔(dān)憂。杜特爾特在記者招待會(huì)上強(qiáng)烈地回?fù)魵W盟，在情緒激動(dòng)時(shí)甚至爆粗口并豎中指。出于發(fā)展菲國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的目的，杜特爾特改變了以往追隨美國卻沒有得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的政策，轉(zhuǎn)為把南海仲裁案擱置下來進(jìn)而改善中菲關(guān)系，以從中國獲取經(jīng)濟(jì)利益。國內(nèi)對(duì)其雖爭(zhēng)議不斷，但過去兩年所做的歷次民意調(diào)查顯示，杜特爾特一直維持較高的支持率。2018年6月菲律賓民意調(diào)查機(jī)構(gòu)“社會(huì)氣象站”（Social Weather Stations）所做的民調(diào)結(jié)果顯示，杜特爾特的民意支持率依然有65%。[3]這有利于杜特爾特延續(xù)現(xiàn)行的國內(nèi)外政策。

（二）與美國有所疏遠(yuǎn)，實(shí)施大國平衡戰(zhàn)略

從競(jìng)選開始，杜特爾特就與美國發(fā)生摩擦。從其過去兩年實(shí)行的政策來看，杜特爾特政府對(duì)美政策實(shí)質(zhì)是要實(shí)施大國平衡。從實(shí)踐來看，該政策有三個(gè)特征：與美國的關(guān)系明顯疏遠(yuǎn);同時(shí)繼續(xù)維持美菲同盟關(guān)系;發(fā)展與其他大國的關(guān)系。

首先，與阿基諾三世時(shí)期相比，杜特爾特明顯疏遠(yuǎn)了與美國的關(guān)系。在奧巴馬時(shí)期，杜特爾特本人與美國進(jìn)行激烈的口水戰(zhàn)。如2016年9月5日杜特爾特在記者會(huì)上，稱奧巴馬“狗娘養(yǎng)的”“菲律賓一些公知就像美國的小狗”，致使奧巴馬取消了原定與他的會(huì)談。10月4日杜特爾特稱可能會(huì)在任內(nèi)“與美國分手”，讓奧巴馬“見鬼去”。10月20日杜特爾特在訪華時(shí)稱，菲律賓將與美國“分離（separation）”，在經(jīng)濟(jì)與軍事方面將切斷菲律賓與美國的聯(lián)系，與中國站在一起。[4]10月27日杜特爾特在接受日本記者采訪時(shí)透露，自己曾向安倍表達(dá)對(duì)美國的厭惡感，稱“自己被美國像狗一樣對(duì)待”，并難掩憤怒之情地再次向媒體解釋厭惡美國的理由。在特朗普時(shí)期，美菲關(guān)系明顯好轉(zhuǎn)。雖然特朗普政府的國內(nèi)政策以及東南亞政策依然不夠清晰，但從特朗普過去一年的外交實(shí)踐來看，兩點(diǎn)是可以確定的：一是改變奧巴馬的移民政策;二是想方設(shè)法為美國增加就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩點(diǎn)都會(huì)間接地影響到美菲經(jīng)濟(jì)關(guān)系。改變奧巴馬的移民政策，意味著數(shù)以萬計(jì)的菲律賓無手續(xù)移民將被遣返。同時(shí)，特朗普政府在增加美國就業(yè)機(jī)會(huì)的過程中，很可能會(huì)懲罰把業(yè)務(wù)移往外國的美國企業(yè)，以把工作崗位留在美國，這會(huì)直接影響到菲律賓的業(yè)務(wù)流程外包（BPO）行業(yè)，此行業(yè)預(yù)計(jì)每年為菲創(chuàng)造了130萬個(gè)就業(yè)崗位。作為同樣以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為優(yōu)先目標(biāo)的杜特爾特政府，美菲在經(jīng)濟(jì)上會(huì)產(chǎn)生明顯的摩擦。加上杜特爾特個(gè)人對(duì)美國的態(tài)度，可預(yù)期在杜特爾特執(zhí)政時(shí)期，菲與美國的關(guān)系幾乎不可能回到阿基諾三世時(shí)期。

其次，杜特爾特政府將會(huì)繼續(xù)維持美菲同盟關(guān)系。公開信息顯示，杜特爾特針對(duì)美國的言行明顯前后不一。經(jīng)常是杜特爾特公開表示要斷絕與美國的同盟關(guān)系，緊接著菲外長(zhǎng)和國防部長(zhǎng)等又加以否認(rèn)和解釋。2016年9月中旬杜特爾特表示要求美軍離開菲律賓，并取消與美國的聯(lián)合軍演。但不久菲外長(zhǎng)亞賽即訪問美國，稱杜特爾特尊重美菲同盟。再如2016年10月20日，杜特爾特在訪問中國時(shí)表示菲律賓將與美國“分道揚(yáng)鑣”。第二天晚上，杜特爾特回國后連夜澄清稱，他所說的與美國“分手”并不是指要切斷與美國的關(guān)系，斷絕關(guān)系是指斷絕“外交關(guān)系”，他表示與美國保持關(guān)系最符合菲律賓的最高利益。可見，杜特爾特政府仍將維持美菲關(guān)系，這當(dāng)中包括維持美菲同盟關(guān)系。美國在菲強(qiáng)大的影響力，也不允許杜特爾特大幅度地偏離美國的軌道。事實(shí)上，美國早在杜特爾特上臺(tái)之前就已經(jīng)開始警惕他的言行。[5]從國內(nèi)現(xiàn)實(shí)來看，菲律賓國內(nèi)的親美勢(shì)力特別是軍隊(duì)的影響以及美國對(duì)菲的強(qiáng)大影響，都不可能讓杜特爾特走得太遠(yuǎn)。自特朗普政府上臺(tái)以來，美菲兩國關(guān)系較之前平穩(wěn)很多，這反映出美菲同盟關(guān)系會(huì)繼續(xù)維持。

再次，杜特爾特政府積極發(fā)展與俄、日等其他大國的關(guān)系。杜特爾特在疏遠(yuǎn)美國的同時(shí)，除了恢復(fù)中菲關(guān)系之外，還發(fā)展與俄羅斯、日本等國的關(guān)系。對(duì)于俄羅斯，杜特爾特在與美國打口水戰(zhàn)時(shí)就時(shí)常表示要發(fā)展與俄羅斯的關(guān)系。2016年9月，在老撾?yún)⒓訓(xùn)|盟峰會(huì)期間，杜特爾特曾當(dāng)著俄羅斯總理梅德韋杰夫的面，斥責(zé)美國的所作所為。杜特爾特在訪問中國時(shí)表示，菲律賓想與俄羅斯和中國開啟聯(lián)盟。此前，他還表示要從中國和俄羅斯購買武器。10月初，菲律賓軍方就向俄表示想購買俄直升機(jī)、裝甲設(shè)備和槍械。2016年11月20日杜特爾特在與普京會(huì)面時(shí)，雙方同意探討擴(kuò)大軍事技術(shù)等合作。雖然杜特爾特的言行時(shí)常反復(fù)，但其想發(fā)展與俄羅斯的關(guān)系是比較確定的。2016年10月25日至27日，杜特爾特訪問了日本，獲得了日本贈(zèng)送的經(jīng)濟(jì)大禮包，其中包括提供4.82億美元的貸款，這對(duì)菲發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)將起到積極的推動(dòng)作用。杜特爾特甚至在訪問期間表示，“菲律賓希望和日本繼續(xù)保持兄弟一般的溫暖關(guān)系”。

（三）淡化南海問題，改善與中國的關(guān)系

從過去兩年的言論來看，杜特爾特對(duì)許多國家和領(lǐng)導(dǎo)人都曾惡言相向，但從競(jìng)選開始至今的兩年多時(shí)間里，他頻頻表示改善對(duì)華關(guān)系的愿望，并表示應(yīng)通過雙邊對(duì)話的方式解決南海問題。所謂南海仲裁案結(jié)果出爐之后，菲政府以及杜特爾特本人都沒有對(duì)此大肆渲染，而是盡可能低調(diào)處理。

在過去兩年多的時(shí)間里，杜特爾特為改善對(duì)華關(guān)系，與中方進(jìn)行合作采取了以下幾方面的行動(dòng)：一是低調(diào)處理南海仲裁案。2016年10月在出訪中國前夕，杜特爾特在接受《中國新聞周刊》的專訪時(shí)表示，盡管按照“南海仲裁庭”的仲裁結(jié)果，菲律賓獲勝了，但他所領(lǐng)導(dǎo)的菲律賓政府并不會(huì)炫耀勝利，不會(huì)意圖冒犯中國。他希望用柔和的態(tài)度來探討，尋求南海爭(zhēng)端的軟著陸解決方案，并表態(tài)稱，“我已經(jīng)準(zhǔn)備好（雙邊對(duì)話）了”。[6]在訪問中國期間，他也沒有提到南海仲裁案。二是通過建立協(xié)商和對(duì)話機(jī)制，共同商討南海問題。根據(jù)習(xí)近平主席和杜特爾特總統(tǒng)達(dá)成的共識(shí)，兩國政府外交部門建立起了中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制。該機(jī)制第一次會(huì)議于2017年5月19日在貴州省貴陽市舉行，中國外交部副部長(zhǎng)劉振民和菲律賓駐華大使羅馬納分率各自代表團(tuán)出席。該機(jī)制的第二次會(huì)議2018年2月13日在菲律賓馬尼拉舉行，中國外交部副部長(zhǎng)孔鉉佑和菲律賓外交部主管政策的副部長(zhǎng)馬納羅分別率團(tuán)與會(huì)。雙方商定，第三次會(huì)議將于2018年下半年在中國召開。三是全方位加強(qiáng)與中國的合作。2016年10月杜特爾特首次訪華時(shí)，中菲簽署13個(gè)雙邊合作文件，涉及經(jīng)貿(mào)、投資、產(chǎn)能、農(nóng)業(yè)、旅游、禁毒、金融、海警、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。兩國發(fā)表的聯(lián)合聲明確認(rèn)“雙方將攜手努力，推動(dòng)兩國致力于和平與發(fā)展的戰(zhàn)略性合作關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展”。[7] 2017年11月15日至16日李克強(qiáng)總理訪問菲律賓期間，兩國政府簽署了14個(gè)合作文件。2017年3月17日兩國政府達(dá)成《中菲經(jīng)貿(mào)合作六年發(fā)展規(guī)劃》，在經(jīng)濟(jì)合作方面進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)合作。

對(duì)于南海仲裁案，從雙方對(duì)此問題的處置來看，雙方保持了一定默契，即暫時(shí)擱置此案。

二、所謂南海仲裁案對(duì)中國形成的潛在挑戰(zhàn)

南海仲裁案結(jié)果出爐后，中國在外交上面臨巨大壓力，但這些都屬于短期性的，風(fēng)暴過后會(huì)逐漸減弱。南海仲裁案現(xiàn)在雖沒有繼續(xù)發(fā)酵，但從長(zhǎng)期看，仲裁案將會(huì)成為南海問題的分水嶺，在杜特爾特實(shí)施獨(dú)立外交政策的背景下也同樣如此，仲裁案依然對(duì)中國形成潛在挑戰(zhàn)。對(duì)于不同的行為體，其影響會(huì)有所不同。

（一）仲裁結(jié)果將成菲律賓談判的底線

南海仲裁結(jié)果出爐后，雖然菲國內(nèi)出現(xiàn)一些有利于中國的聲音，但是一系列跡象表明，仲裁結(jié)果將成為菲談判的底線。2016年7月15日菲首席檢察官何塞·卡里達(dá)（Jose Calida）說：“我們絕不放棄裁決。”“任何談判的底線都以仲裁庭的仲裁為基準(zhǔn)。”“菲絕不會(huì)犧牲我們從裁決中所獲得的。”②同年7月27日，杜特爾特與美國國務(wù)卿克里會(huì)談，據(jù)菲總統(tǒng)發(fā)言人透露，杜特爾特表示“在進(jìn)行任何磋商之際，仲裁結(jié)果都是基礎(chǔ)”。[8]同年8月24日杜特爾特訪問一個(gè)軍事基地時(shí)說，北京和馬尼拉都必須接受這項(xiàng)裁決。此后兩年，無論是杜特爾特還是其他菲律賓政治人物，都沒有人表示過放棄或否定仲裁結(jié)果。2018年8月菲議員霍泰弗斯還稱仲裁結(jié)果是“歷史性的仲裁勝利”。[9]

仲裁結(jié)果之所以成為菲談判的底線，有幾方面的原因：一是無論菲政府由誰掌權(quán)都必須顧及民意。仲裁結(jié)果幾乎成為菲國內(nèi)民眾的共識(shí)，談判過程中任何的妥協(xié)在菲國內(nèi)都會(huì)被稱為“賣國”，進(jìn)而沖擊政權(quán)的穩(wěn)定性。二是域外因素的影響。美國對(duì)菲進(jìn)行了近百年的殖民統(tǒng)治，有很強(qiáng)的影響力。美國出于自身利益的考慮，不會(huì)允許菲放棄仲裁結(jié)果。同時(shí)，無論是日本、澳大利亞還是越南等國，也會(huì)通過各自的辦法要求菲政府堅(jiān)持仲裁結(jié)果。這些國家無需政府出面，只需動(dòng)用幾個(gè)“筆桿子”在媒體上炒作，即可攪動(dòng)菲國內(nèi)民意向政府施加壓力。三是菲軍方的影響。在阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，南海問題使中菲關(guān)系陷于低谷，菲軍方是重要的獲益者。若通過妥協(xié)解決南海問題，并不符合軍方的利益。對(duì)于杜特爾特個(gè)人而言，雖然他多次表達(dá)了對(duì)中國的善意，但是對(duì)于南海仲裁案也從來沒有否定過，甚至還公開地表示要求中國履行仲裁結(jié)果。由于菲將會(huì)以仲裁結(jié)果作為談判底線，而對(duì)于中國而言也將會(huì)堅(jiān)持不接受、不參與、不承認(rèn)、不執(zhí)行的“四不”立場(chǎng)，這也決定了中菲之間的南海問題將會(huì)久拖不決。

（二）對(duì)華訴訟成為部分國家的籌碼

菲律賓政府針對(duì)中國大陸提出的南海仲裁案，在口頭辯論階段，應(yīng)日本、印尼、泰國、越南與馬來西亞等的書面請(qǐng)求，所謂的國際仲裁庭特別準(zhǔn)許他們派小型代表團(tuán)旁聽。在一定程度上，對(duì)華訴訟已成為部分國家針對(duì)中國的籌碼。這些國家包括越南、馬來西亞、印尼，甚至包括日本。特別是菲國內(nèi)已有人表示要對(duì)中國發(fā)起新的仲裁。菲大法官卡皮奧（Antonio Carpio）就曾表示，若菲希望對(duì)中國在南中國海所造成的破壞進(jìn)行索賠，可前往仲裁庭對(duì)中國提出新索賠仲裁案。在越南、馬來西亞、印尼，甚至在日本，都已有學(xué)者（許多是有官方背景的學(xué)者）在研究發(fā)起對(duì)中國的訴訟。對(duì)于中國而言，面對(duì)新的訴訟，無論是應(yīng)訴還是不應(yīng)訴，亦無論裁定中國是贏或輸，都有可能讓中國面臨復(fù)雜的局面。

其他國家如發(fā)起新的對(duì)華訴訟案，會(huì)出現(xiàn)三種結(jié)果：法庭不受理、法庭受理且中國勝訴、法庭受理且中國敗訴。此三種情況中，對(duì)中國最有利的是法庭不受理，法庭受理且中國勝訴次之，法庭受理且中國敗訴再次之。總之，幾乎無法找對(duì)中國只有利而無弊的方法。因此，發(fā)起對(duì)華訴訟已成為部分南海聲索國的籌碼，至少在心理上對(duì)中國起到壓制作用。從實(shí)際情況來看，南海仲裁案也確實(shí)已產(chǎn)生影響。如2016年9月，中國擬與印尼就兩國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊部分進(jìn)行談判，但印尼以南海仲裁案中的裁決為依據(jù)，認(rèn)為中國在南海地區(qū)沒有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，故拒絕與中國進(jìn)行談判。杜特爾特在訪問越南時(shí)，兩國領(lǐng)導(dǎo)人也各自強(qiáng)調(diào)了對(duì)此案的立場(chǎng)。[10]在杜特爾特獨(dú)立外交背景下，菲律賓不太可能再對(duì)中國發(fā)起新的訴訟案，但其他的南海聲索國有可能利用這一籌碼向中國施壓。

（三）為域外國家的軍事和外交行動(dòng)提供所謂的法理依據(jù)

仲裁庭在仲裁結(jié)果中提到，“仲裁庭得出結(jié)論，認(rèn)為南沙群島無一能夠產(chǎn)生延伸的海洋區(qū)域。……在認(rèn)定中國主張的島礁無一能夠產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之后，仲裁庭認(rèn)為它可以在不劃分邊界的情況下裁定某些海洋區(qū)域位于菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，因?yàn)檫@些區(qū)域與中國任何可能的權(quán)利并不重疊。”這就為日后域外大國（特別是美國）在南海的軍事行動(dòng)提供了所謂的法理依據(jù)。

近年美軍已在南海地區(qū)展開了數(shù)次所謂“航行自由”行動(dòng)，特朗普政府上臺(tái)后，更是增加了頻次。在前幾次所謂“航行自由”行動(dòng)過后，中國政府都會(huì)向美國提出強(qiáng)烈的抗議和交涉，且多會(huì)引用國際法對(duì)美軍的所謂“航行自由”行動(dòng)進(jìn)行反駁。除美國之外，日本、澳大利亞甚至印度等國，也可能與美軍共同執(zhí)行所謂“航行自由”行動(dòng)。除此軍事行動(dòng)外，在外交上也是如此，一些域外大國可利用南海仲裁案向中國施加外交壓力，進(jìn)而達(dá)到介入南海問題的目的。

在杜特爾特實(shí)行獨(dú)立外交政策的背景下，美日等域外大國在介入南海問題的過程中，難以如昔日一般再獲得菲律賓在輿論等方面的積極配合。故美軍的“航行自由”行動(dòng)很可能會(huì)發(fā)生兩個(gè)變化。一是由高調(diào)變?yōu)榈驼{(diào)，由原來的大肆渲染變?yōu)榈驼{(diào)行動(dòng)。同時(shí)，進(jìn)入這些島嶼12海里之內(nèi)的情況會(huì)有所收斂。二是美軍選擇進(jìn)入的島礁水域會(huì)有所變化，由原來主要是南沙群島，轉(zhuǎn)為更加偏向于西沙群島。這是因南海仲裁案主要涉及的是南沙群島和中沙群島，在杜特爾特實(shí)行獨(dú)立外交政策的背景下，美國在輿論上失去了菲政府的積極配合。美國會(huì)更加偏向和依仗于越南，美軍更多地出入西沙群島在一定程度上就是對(duì)越南的支持。2018年美國先是派航母訪問越南，后派“安提坦”號(hào)、“希金斯”號(hào)軍艦擅自進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)海，這在一定程度上就反映了上述兩點(diǎn)變化。

（四）損壞中國—東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系

從國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，政治與經(jīng)濟(jì)是相互影響、相互作用的。從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，如果政治問題處理不當(dāng)，經(jīng)濟(jì)合作也會(huì)難以開展。如2002年提出的中日韓自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想，就因釣魚島問題胎死腹中。再如中韓自由貿(mào)易協(xié)定的實(shí)施，也因美國在韓部署“薩德”導(dǎo)彈系統(tǒng)而受強(qiáng)烈沖擊。這些政治性問題存在，不利于中國與周邊國家開展經(jīng)濟(jì)合作。

中國與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系在過去二十五年飛速發(fā)展。1991年，雙邊貿(mào)易額僅為63億美元。2017年中國—東盟貿(mào)易額達(dá)5148億美元，同比增長(zhǎng)13.8%。其中，中國向東盟出口2791億美元，同比增長(zhǎng)9%;進(jìn)口2357億美元，同比增長(zhǎng)20%。[11]2003—2013的十年，堪稱中國—東盟關(guān)系發(fā)展的“黃金十年”。正因如此，雙方確定要把中國—東盟關(guān)系從“黃金十年”跨入“鉆石十年”，并力爭(zhēng)到2020年雙邊貿(mào)易額達(dá)到1萬億美元。可見，雙方對(duì)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展給予了極高的期許。

由于政治與經(jīng)濟(jì)是相互作用的，政治領(lǐng)域的南海問題不可避免地沖擊到中國—東盟在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作，過去的事實(shí)也已證明了這一點(diǎn)。2014年5月中越在西沙地區(qū)發(fā)生激烈的海上沖突，在越南國內(nèi)引發(fā)大規(guī)模反華的“5·13事件”。此后，時(shí)任越南總理阮晉勇提出“要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立自主，避免過度依附于一個(gè)市場(chǎng)，要將此視為目前南海演變環(huán)境之中的中心任務(wù)”。[12]在過去幾年，中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系同樣受南海問題的干擾。從現(xiàn)在的情況看，到2020年中國—東盟貿(mào)易額達(dá)到1萬億美元，此目標(biāo)幾乎已不可能實(shí)現(xiàn)。之所以產(chǎn)生此結(jié)果，原因很多，但南海問題的影響是不容忽視的。由于仲裁案將使中菲之間的南海問題久拖不決，隨著美日等國的頻頻介入，南海問題會(huì)繼續(xù)刺激本地區(qū)國家的政治神經(jīng)。對(duì)未來中國與東盟國家的經(jīng)貿(mào)合作，南海仲裁案會(huì)帶來長(zhǎng)期且非常負(fù)面的影響。在杜特爾特獨(dú)立外交的背景下，雖然南海問題的熱度會(huì)明顯下降，但是由于南海仲裁案使中菲在南海問題上無法妥協(xié)并使這一問題久拖不決，甚至還有可能進(jìn)一步引發(fā)沖突，南海仲裁案對(duì)中國—東盟經(jīng)濟(jì)關(guān)系依然產(chǎn)生潛在威脅。

三、中國應(yīng)對(duì)南海仲裁案的策略：把握南海問題的主軸

南海問題涉及的因素紛繁復(fù)雜，決非在短時(shí)間之內(nèi)能夠解決。對(duì)此，從宏觀角度看，中國應(yīng)把握住南海問題的主軸，以免影響自身的發(fā)展以及中國—東盟關(guān)系的大局。從過去幾年的情況來看，南海問題的根源是中美之爭(zhēng)，而中美在南海問題上的爭(zhēng)奪主要是法理戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)以及外交戰(zhàn)，此乃南海爭(zhēng)端的主軸。因此，中國應(yīng)該優(yōu)先研究和制訂法理策略、輿論策略以及外交策略，其次再制訂經(jīng)濟(jì)策略、軍事策略和談判策略。

（一）南海仲裁案的主要斗爭(zhēng)形式：法理戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)和外交戰(zhàn)

1.法理策略：為新的訴訟案做好準(zhǔn)備

在法理層面，中國政府有四件事情可做：一是積極研究準(zhǔn)備新的訴訟案，無論是對(duì)越南、馬來西亞還是印度尼西亞，乃至對(duì)日本和韓國（中韓之間也存在著蘇巖礁問題），在訴訟案問題上，都應(yīng)積極準(zhǔn)備。中國政府積極研究準(zhǔn)備新的訴訟案，是通過此法減輕其他國家手中的籌碼。二是考慮對(duì)“九段線”進(jìn)行法理定位。如前文所述，其他國家如發(fā)起新的對(duì)華訴訟案，會(huì)出現(xiàn)三種結(jié)果：法庭不受理、法庭受理且中國勝訴、法庭受理且中國敗訴。這三種情況當(dāng)中，對(duì)中國最有利的是法庭不受理，法庭受理且中國勝訴次之，法庭受理且中國敗訴再次之。故在研究的對(duì)策，最好的辦法是讓法庭不受理。對(duì)于南海問題，如果要讓法庭不受理，可以考慮對(duì)“九段線”進(jìn)行較清晰的解釋，并使仲裁庭據(jù)以確立的管轄權(quán)不復(fù)存在。三是通過學(xué)者等非政府渠道讓其他國家知道，中國政府正積極準(zhǔn)備其他國家有可能發(fā)起的訴訟案，以對(duì)這些國家產(chǎn)生心理威懾，以免這些國家輕舉妄動(dòng)，以減輕他們手中的籌碼。第四，積極研究和利用南海訴訟案中對(duì)華有利部分。應(yīng)該看到，所謂南海仲裁案的仲裁結(jié)果整體上對(duì)中國是非常不利的，但也有個(gè)別地方是中國可資利用的。對(duì)有利部分，可以對(duì)此加以研究并在合適的時(shí)機(jī)加以利用。在杜特爾特獨(dú)立外交背景下，需要防止杜特爾特的后任者有可能發(fā)起新的對(duì)華訴訟案擁有法理依據(jù)，從而使此次菲對(duì)華訴訟案成為法理戰(zhàn)的“絕唱”。

2.輿論策略：掌握議題設(shè)置的權(quán)力

政治學(xué)把權(quán)力劃分為三個(gè)層面。第一層面，也是最低的層面是一般性權(quán)力，即強(qiáng)制權(quán);第二層面是議題設(shè)置權(quán);第三層面，也是最高的層面是規(guī)則制定權(quán)。從中國政府現(xiàn)有表述來看，中國政府無意與美國爭(zhēng)奪規(guī)則制定權(quán)。從實(shí)踐角度來看，中國在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)也無法與美國爭(zhēng)奪最高層面的規(guī)則制定權(quán)。但低一層面的議題設(shè)置權(quán)則不同，中國既有實(shí)力也有必要進(jìn)行爭(zhēng)奪，特別是在南海問題上更是如此。美國最近幾年高調(diào)介入南海事務(wù)以來，國際媒體對(duì)南海問題關(guān)注的焦點(diǎn)很大程度上受到美國的影響。南海問題最核心也是最基礎(chǔ)的矛盾，本應(yīng)是主權(quán)之爭(zhēng)，但美國通過各種手段，將之渲染成“航行自由”問題，這反映出美國在議題設(shè)置方面所擁有的超強(qiáng)實(shí)力。

中國要掌握議題設(shè)置的權(quán)力，需要有較強(qiáng)的敘事方式。具體而言，即學(xué)會(huì)“如何講故事，如何講好故事”。話語權(quán)強(qiáng)大的武器，在21世紀(jì)更會(huì)如此，最好的敘事方式就是最強(qiáng)的武器。針對(duì)南海問題的議題設(shè)置，如何用較好的敘事方式引導(dǎo)國際輿論，中國政府可考慮組織專門的人員和專家加以研究。如現(xiàn)在美國把南海問題的矛盾描繪成“維護(hù)航行自由”與“破壞航行自由”的矛盾，中國政府可考慮在國際輿論當(dāng)中將之描繪成“超級(jí)大國破壞地區(qū)穩(wěn)定”與“發(fā)展中國家維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定”之間的矛盾。在南海仲裁案問題上，可考慮將之描繪為“濫用國際法”與“慎用國際法”之間的矛盾或“非《聯(lián)合國海洋法公約》參與國”與“《聯(lián)合國海洋法公約》參與國”之間的矛盾。總而言之，中國政府需積極研究通過恰當(dāng)?shù)臄⑹路绞揭龑?dǎo)國際輿論向有利于中國的方向轉(zhuǎn)變。

3.外交策略：做大中國外交“朋友圈”

在南海仲裁案結(jié)果出爐前，中國已廣泛地發(fā)動(dòng)“朋友圈”，讓更多國家公開地在外交上支持中國。從實(shí)際情況來看，確實(shí)收到一定效果。在仲裁案結(jié)果出爐前，就已有七十多個(gè)國家公開支持中國的立場(chǎng)。在仲裁案結(jié)果出爐后，2016年7月25日在老撾舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，東盟發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)沒有提起南中國海仲裁案，也沒有點(diǎn)名批評(píng)中國。這是中國政府在外交上應(yīng)對(duì)南海仲裁案所取得的成績(jī)。所謂的南海仲裁案雖已告一段落，但從長(zhǎng)期看依然有許多事情需要做，其核心應(yīng)是做大中國外交“朋友圈”，讓更多國家理解和支持中國的立場(chǎng)。中國不僅需爭(zhēng)取東盟國家的理解和支持，也需爭(zhēng)取域外國家對(duì)中國立場(chǎng)的理解和支持。對(duì)于菲律賓，杜特爾特的獨(dú)立外交使中菲關(guān)系大為改善，中國可利用現(xiàn)在中菲關(guān)系轉(zhuǎn)好的背景下，在菲國內(nèi)廣交朋友。

當(dāng)然，中國在廣交朋友的同時(shí)也需做好外交斗爭(zhēng)準(zhǔn)備。

（二）南海仲裁案的次要斗爭(zhēng)形式：經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、軍事戰(zhàn)和對(duì)菲關(guān)系

1.經(jīng)濟(jì)策略：堅(jiān)定不移地發(fā)展中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系

發(fā)展與東盟的關(guān)系特別是經(jīng)貿(mào)關(guān)系，是中國外交的重中之重。在未來一段時(shí)間，把東盟整合進(jìn)中國主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中，應(yīng)是中國發(fā)展與東盟關(guān)系的首要目標(biāo)。對(duì)美國而言，攪動(dòng)南海問題其目的之一，就是破壞中國—東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。在中美貿(mào)易沖突爆發(fā)之際，中國更應(yīng)堅(jiān)定不移地發(fā)展中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系，使其盡可能排除南海問題的干擾。當(dāng)中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展到新的高度，相互依存度進(jìn)一步提升，南海問題也不至于沖擊中國與東盟的合作大局，同時(shí)也能減少南海仲裁案的負(fù)面影響。

發(fā)展中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上還有幾方面的潛力需挖掘。一是在貿(mào)易方面，中國需鼓勵(lì)更多“東盟貨物+中國品牌”模式。即進(jìn)口東盟國家的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，通過中國的知名品牌加以包裝進(jìn)而擴(kuò)大其知名度和銷售量。二是引導(dǎo)中國企業(yè)加大對(duì)東盟國家的投資。從現(xiàn)有情況看，對(duì)一些東盟國家的投資需要中國政府出面加以引導(dǎo)。如在越南鮮有中國國有企業(yè)的身影。其中原因之一，是中國的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)幾年一換，使許多國有企業(yè)放棄了越南這一大市場(chǎng)。三是在近期積極推動(dòng)亞太地區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)以及區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的談判。在特朗普政府放棄TPP之際，中國更應(yīng)抓緊此機(jī)遇積極推動(dòng)這方面的談判。四是旅游方面，可引導(dǎo)國內(nèi)旅客前往新的旅游線路，特別是前往老撾、柬埔寨等國。在杜特爾特獨(dú)立外交的大背景下，菲極需中國在經(jīng)濟(jì)上的幫助，這有利于中國對(duì)東盟國家的經(jīng)濟(jì)整合，中國需抓住這一戰(zhàn)略機(jī)遇。

2.軍事策略：對(duì)東盟國家實(shí)施懷柔政策

許多東盟國家并不愿卷入中美之間的軍事競(jìng)爭(zhēng)，東盟國家的一些有識(shí)之士已表明了這一點(diǎn)。馬來西亞總理馬哈蒂爾在其回憶錄中就指出：“我們不需要美國的太平洋艦隊(duì)來保護(hù)我們以防止中國的侵犯，我不認(rèn)為中國將會(huì)侵略我們。所以我們?yōu)槭裁葱枰绹暮＼娫谶@里？……基于這些理由，我認(rèn)為，我們不應(yīng)該害怕中國。……我們絕不能（must not）掉入美國所設(shè)的中國是潛在敵人的陷阱之中。”[13]431近年美國極力拉攏越南，但越南依然堅(jiān)持獨(dú)立、自主的外交政策。2015年7月越南領(lǐng)導(dǎo)人阮富仲訪問美國時(shí)，清楚地表明了這一點(diǎn)。[14]3922016年5月30日（即奧巴馬結(jié)束對(duì)越南訪問后的第五天），越南外交學(xué)院代理院長(zhǎng)阮武松就發(fā)表了題為《越南最好同時(shí)與中美為友》的文章。這反映出哪怕是越南面對(duì)美國的拉攏，也是有其獨(dú)立的判斷的，杜特爾特領(lǐng)導(dǎo)下的菲新政府更是如此。

同時(shí)，出于安全的需要，東盟國家對(duì)中國的軍事行動(dòng)極其敏感。南海之爭(zhēng)的主角是中國和美國，美國通過攪動(dòng)南海問題，已成功挑撥和離間了中國與東盟國家的關(guān)系。中國要把東盟國家整合進(jìn)中國所主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中，在軍事上應(yīng)該對(duì)東盟國家采取懷柔政策。從另一角度視之，東盟國家在軍事上對(duì)中國也難構(gòu)成重大威脅，中國不必對(duì)東盟國家在軍事上采取太過強(qiáng)硬的措施，特別是在臺(tái)海再掀波瀾的背景下更是如此。隨著越南和菲律賓相繼調(diào)整對(duì)華政策，美國在南海問題上失去了抓手，南海問題也會(huì)涼下來。中國可以趁此時(shí)機(jī)，把更多的軍事力量投入到臺(tái)海和東北亞地區(qū)。總體來看，針對(duì)東盟國家當(dāng)中的南海聲索國，中國要加強(qiáng)海警力量而非海軍力量。有鑒于此，建議在短期內(nèi)不宜在南海島礁上大規(guī)模地強(qiáng)化軍事存在，而需對(duì)美國的所謂“自由航行”行動(dòng)采取適當(dāng)措施。

3.對(duì)菲關(guān)系：把原則性與靈活性結(jié)合起來

首先，需清晰地認(rèn)識(shí)杜特爾特。通觀杜特爾特上任以來的言行，是有其內(nèi)在邏輯的，即“強(qiáng)烈的民族主義者+政治強(qiáng)人”。杜特爾特本人既要努力維護(hù)菲的國家利益，又想獨(dú)立行事，不受制于人。作為民族主義者，無論他是講對(duì)華友好的話，還是要求中國接受所謂的南海仲裁結(jié)果，其目的都是要維護(hù)菲的國家利益。而且可以確定，杜特爾特是希望履行對(duì)菲有利的仲裁結(jié)果的，只是出于現(xiàn)實(shí)的需要，知道現(xiàn)在不可能真正實(shí)施得了，才暫時(shí)擱置此案。同時(shí)，作為政治強(qiáng)人，他在國內(nèi)可大開大合，在外交上同樣不想受制于人，也敢在媒體面前口無遮攔地“放大炮”。只有清晰認(rèn)識(shí)杜特爾特，在談判前才能放棄不切實(shí)際的幻想，認(rèn)真做好談判預(yù)案。其次，要設(shè)法讓菲發(fā)起的南海仲裁案成為孤案，絕不能讓此案產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，以免產(chǎn)生示范效應(yīng)。為防止對(duì)華訴訟產(chǎn)生示范效應(yīng)，中國與菲律賓發(fā)展外交關(guān)系，一定要堅(jiān)持原則。最后，把南海問題放在中菲關(guān)系的整體當(dāng)中進(jìn)行考慮。中國處理中菲關(guān)系，既需考慮中國—東盟的經(jīng)貿(mào)合作，又需考慮不能讓對(duì)華訴訟產(chǎn)生示范效應(yīng)，還需考慮逐步恢復(fù)中菲關(guān)系，這也決定了要把南海問題放在中菲關(guān)系的整體當(dāng)中進(jìn)行考量。要考慮到南海問題還涉及其他聲索國，諸如在海洋環(huán)境保護(hù)等問題可以在更大的框架下進(jìn)行談判與合作。③至于中菲關(guān)系，要把原則性和靈活性結(jié)合起來，把恢復(fù)中菲政治關(guān)系、南海問題，以及中菲經(jīng)貿(mào)合作等事項(xiàng)結(jié)合起來。中國可穩(wěn)妥推進(jìn)中菲政治關(guān)系、經(jīng)貿(mào)合作等事項(xiàng)，但在南海問題上，可以考慮菲漁民在黃巖島附近捕魚以及潟湖環(huán)保這些枝節(jié)性問題上體現(xiàn)靈活性，以緩和中菲關(guān)系，以免仲裁案產(chǎn)生示范效應(yīng)。

注 釋：

①在法理層面，最重要的反制措施是發(fā)表了《中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》白皮書。參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室著：《中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》，北京：人民出版社，2016年7月。

②（菲）菲龍網(wǎng)：《菲與中國談判? 仲裁判決為底線》，菲龍網(wǎng)專訊，2016年7月16日。

③Matthias Füracker，Putting a “Bigger Picture”into the Frame：Recent Normative Developments in the International Regime On the Protection of the Marine Environment and Its Signi?ance for the South China Sea Region，in Zhiguo Gao，Yu Jia，Haiwen Zhang，Jilu Wu edits，COOPERATION AND DEVELOPMENT IN THE SOUTH CHINA SEA，Beijing：China Democracy and Legal System Publishing House，2013，pp.34-58.

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