“一帶一路”背景下云南邊境旅游通關(guān)便利化研究

張潔

摘要：近年來旅游業(yè)快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度也在不斷提高，邊境地區(qū)已成為許多國家旅游業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域。從邊境旅游通關(guān)便利化建設(shè)的必要性入手，分析了云南邊境旅游通關(guān)便利化主要在口岸通行、通關(guān)配套設(shè)施、通關(guān)流程和制度、與鄰國合作機(jī)制以及專業(yè)人才方面存在問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，以期提升云南邊境旅游通關(guān)便利化程度，給云南邊境旅游發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：邊境旅游;云南;通關(guān)便利化;區(qū)域旅游合作

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.009

隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）的不斷推進(jìn)，跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，以及“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施，標(biāo)志著邊境地區(qū)開放開發(fā)已上升為國家戰(zhàn)略，云南由傳統(tǒng)的邊緣地帶轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊鴮|南亞南亞開放的重要前沿。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，標(biāo)志著國家高度重視旅游業(yè)在邊疆發(fā)展中的作用。因此積極進(jìn)行邊境旅游研究，解決瓶頸問題，是助推云南深度參與“一帶一路”、提高區(qū)域一體化進(jìn)程的重要途徑。

本文定義邊境旅游為：相鄰兩國協(xié)商和約定開放指定的邊境口岸，允許兩國公民以及其他國家和地區(qū)的公民持相關(guān)證件從指定口岸出入邊境，在雙方協(xié)商的邊境區(qū)域和時間里開展跨境旅游。本文中邊境旅游包含兩個涵義：一是邊境旅游是一種特殊的出境旅游;二是邊境旅游活動范圍是邊境線周邊地區(qū)，且旅游者實(shí)現(xiàn)了國境線的跨越。

1云南邊境旅游通關(guān)便利化建設(shè)的必要性

1.1推動“一帶一路”發(fā)展需要

云南在“一帶一路”建設(shè)中承擔(dān)了重要作用，被定位為建設(shè)“面向南亞、東南亞的輻射中心”。而旅游業(yè)是“一帶一路”建設(shè)的突破口和先鋒產(chǎn)業(yè)，云南和東南亞三國接壤，具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，邊境旅游的發(fā)展得到了國務(wù)院和云南省政府的重視。2015年國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)和擴(kuò)大邊境旅游規(guī)模，提升“一帶一路”沿線各國通關(guān)便利化程度。因此，推動邊境旅游快速發(fā)展，提升通關(guān)便利化程度，成為執(zhí)行“一帶一路”倡議的重要舉措。

1.2提升云南邊境旅游競爭力需要

近年來，越來越多的國家以強(qiáng)化海外宣傳促銷、簽證便利化、區(qū)域合作深化等多種方式全面深入?yún)⑴c國際客源市場爭奪，便利化是影響游客選擇旅游目的地的重要因素之一，便利化政策正在成為當(dāng)前世界各國爭取國際游客的重要手段。通關(guān)便利化程度直接影響到游客能否順利通關(guān)，以及通關(guān)的效率和成本，我國邊境旅游要想在激烈的國際競爭中獲勝，提升通關(guān)便利化程度是關(guān)鍵。《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要推動邊境旅游發(fā)展，改善邊境旅游政策，推進(jìn)邊境旅游簽證、通關(guān)便利化，研究制定邊境旅游自駕游便利化政策。

云南作為邊境口岸大省，近年來邊境旅游取得了很大發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些制約發(fā)展的因素。其中通關(guān)問題已成為云南邊境旅游發(fā)展的瓶頸之一，無法滿足邊境游客快速增長的需要，給邊境游客帶來不滿，嚴(yán)重影響了云南與東南亞南亞邊境旅游合作。因此，完善和提升邊境口岸通關(guān)便利化，使通關(guān)服務(wù)更便捷、高效、安全，是促進(jìn)云南跨境旅游區(qū)域合作，提升云南邊境旅游競爭力的重點(diǎn)。

1.3加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要

云南地處西南邊疆，與東南亞三國接壤，是中國接壤國家數(shù)量、國境線長度名列前茅的省份，擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢。在各級政府和部門的共同推進(jìn)下，邊境旅游已成為中國與南亞東南亞開展國際旅游合作的重要載體，成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要途徑。隨著中國與南亞東南亞國家互惠措施不斷出臺，中國與南亞東南亞國家旅游合作前景值得看好。云南應(yīng)與鄰國應(yīng)建立跨國無障礙旅游合作機(jī)制，不斷提升互聯(lián)互通以及簽證便利化，開放更便利的出入境管理制度，這些通關(guān)便利化措施將有力地促進(jìn)云南與南亞、東南亞的旅游合作，提升云南對外開放水平，推進(jìn)中國——東盟和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐。

2云南邊境旅游通關(guān)便利化存在的問題

隨著國際通道的建成和邊境旅游線路的開放，云南邊境旅游迎來了發(fā)展高峰。但在口岸建設(shè)、通關(guān)方面仍存在許多困難和問題，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然存在較大差距和一些突出問題。

2.1口岸通行方面的問題

口岸級別不對等。比如中緬8對對開口岸中，僅有3對為一類口岸（瑞麗-木姐、畹町-九谷和打洛-勐拉），其他口岸都有不對等的問題，如中國清水河口岸是一類口岸，緬方清水河口岸是二類口岸;中國南傘口岸是二類口岸，對口緬方果敢口岸是一類口岸。因?yàn)殡p方口岸不對等，《中緬邊境管理協(xié)定》中“持護(hù)照等有效證件的中國游客或第三國公民及貨物可通過”的條例就無法實(shí)施，嚴(yán)重阻礙了邊境游客的通行。

交通不暢。云南不少陸路口岸目前只通二級公路，從臨近城市至口岸路程超過3小時。此外和云南口岸對應(yīng)的接壤國家邊境公路等級更低，對口岸暢影響極大。如老撾境內(nèi)沒有高速公路，以彎多彎急、低限速的山路為主，黃金周因?yàn)榇罅孔择{游車輛的到來，形成擁堵，影響口岸暢通。

2.2通關(guān)配套設(shè)施存在的問題

口岸通關(guān)配套設(shè)施建設(shè)不足。云南省口岸建設(shè)起步晚，多數(shù)口岸處在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，大部分口岸存在通關(guān)設(shè)施建設(shè)滯后，通關(guān)查驗(yàn)設(shè)施設(shè)備不足，通關(guān)效率低，過境時間長的問題?？诎兜娜藛T通道規(guī)模較小，常出現(xiàn)游客、車輛通關(guān)隊(duì)伍排長隊(duì)的情況。而大部分境外對應(yīng)口岸通關(guān)設(shè)施更加落后，嚴(yán)重影響通關(guān)效率。

口岸智能化水平較低。相比東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，云南電子口岸建設(shè)水平太低，嚴(yán)重阻礙通關(guān)效率?？诎锻P(guān)沒有完全實(shí)現(xiàn)電子申報(bào)、電子審單，書面文件形式依舊為主導(dǎo)。未建立完備的電子信息平臺，難以實(shí)現(xiàn)信息共享與整合。大多數(shù)二類口岸還沒有推廣電子口岸建設(shè)，通關(guān)過程以人工處理為主導(dǎo)，效率低耗費(fèi)時間長。而越南、老撾、緬甸三國電子通關(guān)改革起步較晚，目前通關(guān)作業(yè)基本是人工審單，通關(guān)速度更慢，導(dǎo)致邊境游客在鄰國口岸花費(fèi)太多時間。

2.3通關(guān)流程和制度存在的問題

通關(guān)手續(xù)復(fù)雜，耗費(fèi)時間長。出于國家安全以及游客安全考慮，邊境雙方國家對出入境管理、交通工具和通關(guān)檢查較為嚴(yán)格，簽證辦理較為復(fù)雜，在西雙版納磨憨口岸，每年中國大假期間，中國自駕車往往排成長龍等待通關(guān)已是常態(tài)。部分口岸盡管開通了邊境旅游線路，但出境手續(xù)需要提前申請，且必須有持證導(dǎo)游陪同活動，只能參加團(tuán)隊(duì)游，自助游客不能通行。部分口岸只允許云南省居民參加邊境旅游，國內(nèi)居民和持第三國護(hù)照者還不能通行。

通關(guān)制度不穩(wěn)定。由于外交、政局等原因，云南口岸邊境旅游簽證多年來處于時辦時停的狀態(tài)。云南與緬甸相對接口岸最多，緬甸局勢不穩(wěn)定，多次出現(xiàn)某些口岸因戰(zhàn)事而緊急關(guān)閉，影響了邊境旅游的發(fā)展。部分國家或地區(qū)通關(guān)政策執(zhí)行隨意性大，也給邊境游客帶來了諸多不便。如2017年云南西雙版納和老撾瑯勃拉邦簽訂協(xié)議，允許云南省的昆明玉溪等8個州市團(tuán)隊(duì)游客不需辦理護(hù)照，通過異地辦理邊境通行證就可從景洪口岸前往瑯勃拉邦旅游，可是不到一年的時間瑯勃拉邦單方面取消了協(xié)議。

自駕車通關(guān)限制多。目前針對云南陸路口岸，只有老撾和中國簽訂了《車輛出入境管理辦法》，可以允許邊境游客從中國磨憨——越南磨丁口岸自駕游進(jìn)入老撾。目前尚不能從云南口岸自駕進(jìn)入越南和緬甸。2014年云南和緬甸曾協(xié)商推出了中緬自駕車旅游環(huán)線，由云南瑞麗口岸出境，自駕進(jìn)入緬甸，再從云南騰沖猴橋口岸或西雙版納勐臘口岸入境，但由于緬甸內(nèi)政原因2016年底緬甸關(guān)閉了通過瑞麗口岸進(jìn)出的自駕車通道。

2.4與鄰國合作機(jī)制的問題

缺乏邊境旅游合作機(jī)制。邊境旅游合作機(jī)制尚未建立或完善，全面溝通與協(xié)商機(jī)制尚未形成。云南邊境地區(qū)與接壤國家，尤其與緬甸，只在某些方面如警務(wù)、衛(wèi)生建立了會晤商談機(jī)制，其他方面合作中出現(xiàn)的問題，通常采用臨時協(xié)商的方式，沒有制定完善的合作機(jī)制。鄰國方面除了貿(mào)易商人，少有高級官員來訪。如緬甸方面，最近5年就未有省部級以上官員訪問過云南臨滄市。已經(jīng)建立跨境旅游合作的口岸，合作也僅僅在一兩個方面展開，合作方式單一，進(jìn)展緩慢。

缺少有效信息交流機(jī)制。信息交流是提升通關(guān)便利化水平的重要方面，但至今云南與鄰國仍缺乏有效的信息交流機(jī)制，互聯(lián)互通還有很多亟待完善的方面，通關(guān)便利化措施上與鄰國對接困難，在通關(guān)政策、通關(guān)程序和通關(guān)技術(shù)等方面存在根本上的制度性差異。邊境兩國缺乏統(tǒng)一的通關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如邊檢標(biāo)準(zhǔn)不一致、通關(guān)手續(xù)不統(tǒng)一，有的甚至相互沖突，對口岸通關(guān)便利化發(fā)展影響較大。邊境兩國缺乏有效的信息交流平臺，邊境游客缺乏有效獲取通關(guān)信息的便捷途徑，尤其是通過簡單查詢就能獲取相關(guān)信息的多語種平臺。

缺少制度保障。中國經(jīng)過多方努力和鄰國簽訂旅游合作協(xié)議，但要落實(shí)和持久往往存在困難，對鄰國單方面不履行協(xié)議行為缺乏有效約束。我國與緬甸1997年簽訂《中緬邊境管理與合作協(xié)定》，約定八對協(xié)議口岸，批準(zhǔn)雙方公民持邊境通行證通關(guān)，弄島——南坎口岸是其中之一。之后按協(xié)議我國邊檢、海關(guān)等部門均到位，但緬方相應(yīng)機(jī)構(gòu)一直未到位，結(jié)果至今為止該口岸只能作為邊境通道來使用，沒有發(fā)揮出應(yīng)有價(jià)值。

2.5專業(yè)人才缺乏的問題

專業(yè)人才匱乏，口岸工作人員需要掌握兩國語言，需要兩國雙方聯(lián)合培養(yǎng)，在達(dá)成共識上有一定難度。如緬甸很多旅游企業(yè)總部設(shè)在仰光等南部城市，靠近云南的北部邊境地區(qū)中文人才較為匱乏，通關(guān)過程中存在交流障礙。

3推進(jìn)云南邊境旅游通關(guān)便利化的對策

3.1完善口岸基礎(chǔ)建設(shè)，提升口岸暢通性

提升雙方口岸對等性。如緬甸果敢口岸為一級口岸，比對應(yīng)的云南南傘口岸級別高，云南應(yīng)大力爭取將其升級為一類口岸，以達(dá)到口岸對等開放，便于邊境游客持護(hù)照通行。再如云南清水河口岸為一級口岸，比對應(yīng)的緬甸清水河口岸級別高，云南應(yīng)和緬方積極協(xié)商，推動緬方清水河口岸建設(shè)成一類口岸，實(shí)現(xiàn)雙方口岸級別對等，游客通關(guān)通暢。

改善口岸交通。促進(jìn)云南重要口岸的交通建設(shè)，提高到各口岸公路的級別;加大與周邊國家交通建設(shè)合作，采用合資合作、援建等方式支持鄰國建設(shè)口岸主要公路通道。

3.2推進(jìn)通關(guān)設(shè)施建設(shè)，完善電子口岸平臺

推進(jìn)口岸通關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)口岸硬件設(shè)施建設(shè)，增加和升級通關(guān)查驗(yàn)設(shè)施，擴(kuò)大人員通道規(guī)模，設(shè)立團(tuán)隊(duì)游客綠色通道和自駕車專用通道，提升口岸通行條件。

推進(jìn)電子口岸平臺建設(shè)，加快口岸通關(guān)自助查驗(yàn)設(shè)備建設(shè)，利用指紋、面相等信息識別實(shí)現(xiàn)快速高效的自助通關(guān)。實(shí)現(xiàn)口岸管理部門的部分通關(guān)數(shù)據(jù)共享，建立和完善網(wǎng)上預(yù)約辦證系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)游客網(wǎng)上自主預(yù)約通關(guān)、自主查詢、支付和一鍵式辦理。為旅游團(tuán)推出網(wǎng)上預(yù)檢、大型旅游團(tuán)分流、登車驗(yàn)放等通關(guān)便利化措施，確?？诎兜陌踩槙澈屯P(guān)便捷。采用合作、援建等方式支持鄰國建設(shè)電子口岸平臺。

3.3簡化通關(guān)手續(xù)和流程，建立快速通關(guān)模式

進(jìn)一步簡化出入境手續(xù)。解決簽證和通關(guān)過程的繁瑣與復(fù)雜，爭取將辦證權(quán)限和團(tuán)隊(duì)出境游審批權(quán)限下放到地方，放寬非邊境地區(qū)居民參加邊境旅游的限制條件。允許游客持邊境通行證，在雙方協(xié)商區(qū)域內(nèi)自助游。根據(jù)歐美通關(guān)便利化經(jīng)驗(yàn)，嘗試在云南與接壤國家邊境地區(qū)實(shí)行“一證通”互免簽證，建設(shè)無障礙邊境旅游圈，實(shí)現(xiàn)24小時通關(guān)。對第三國公民采取“單一簽證”制度，第三國游客持護(hù)照及其中一國的簽證即可在另一國出入境。

穩(wěn)定口岸簽證和通關(guān)政策。應(yīng)加強(qiáng)與鄰國相關(guān)部門的交流與合作，共同制定長期有效、穩(wěn)定的口岸簽證和通關(guān)政策，包括旅游團(tuán)隊(duì)簽證、旅游者口岸簽證、異地通行證辦理和互免簽證政策，以及持何種證件可以允許跨境的政策，以使邊境游客掌握正確信息，做出正確決策。

促進(jìn)自駕車通關(guān)便利化。在出入境車輛管理方面，積極促進(jìn)和落實(shí)云南與接壤三國間車輛運(yùn)輸?shù)膮f(xié)定，達(dá)成雙方自駕車旅游者在協(xié)商范圍內(nèi)的跨境通行;簡化跨境手續(xù)，降低跨境費(fèi)用，允許自駕游客憑雙方認(rèn)可的證件便捷通關(guān)，尤其是昆曼公路沿線城市間自駕游團(tuán)隊(duì)的互免簽證政策，實(shí)現(xiàn)雙方跨境無障礙自駕旅游。為自駕車旅游團(tuán)提供“一站式”通關(guān)服務(wù)，提高通關(guān)效率。

3.4完善跨境旅游合作機(jī)制

完善與鄰國邊境旅游的交流合作與會晤磋商機(jī)制，建立常態(tài)化的互訪交流機(jī)制，共商口岸通關(guān)中出現(xiàn)的新情況、新問題，協(xié)商制定解決辦法。由于東南亞形勢政策復(fù)雜多變，鼓勵邊境市縣主管旅游的領(lǐng)導(dǎo)定期出訪考察協(xié)商;培養(yǎng)一批熟悉鄰國事務(wù)的地方專家，以協(xié)助妥善解決問題。

完善信息交流機(jī)制。完善與鄰國的互聯(lián)互通，逐漸在通關(guān)程序、通關(guān)政策和通關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致，統(tǒng)一邊檢標(biāo)準(zhǔn)、通關(guān)手續(xù)。搭建跨境網(wǎng)絡(luò)旅游信息服務(wù)平臺，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式對口岸傳統(tǒng)信息服務(wù)設(shè)施進(jìn)行升級改造，供給游客便捷的多語種通關(guān)信息查詢平臺，解決兩國口岸信息不對稱的問題。與鄰國建立穩(wěn)定的旅游聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，及時協(xié)調(diào)和處理跨境旅游合作中不履行合約、協(xié)議的行為。

3.5加強(qiáng)人才培養(yǎng)

與鄰國積極開展多種形式的口岸通關(guān)人才培養(yǎng)的交流合作。積極為鄰國中文人才培養(yǎng)提供幫助，互送工作人員到對方進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，或互派師資到對方進(jìn)行教學(xué)，共同提高口岸通關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和語言能力，提升通關(guān)服務(wù)水平和效率。

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