山西省生態公益林保險運營模式適用性分析

李昊 王夢

摘 要： 2014年，山西省生態公益林保險工作在全省范圍內鋪開，極大地提高了農戶參保率，擴大了森林保險的覆蓋面積在全省范圍內取得了積極的成效。從政府參與模式，補貼方式選擇，投保模式選擇，保險產品設計，保險賠償方式五個方面分析目前山西省生態公益林保險運營模式的適用性，并為山西省生態公益林保險的運營提供政策建議。

關鍵詞： 森林保險;保費補貼;實施情況;政策建議

中圖分類號： F2????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.011

1 引言

2014年，山西省森林保險工作按照“邊探索、邊推進，探索中推進，推進中探索”的思路，在全省范圍內鋪開。2014 年，全省11個市的110個縣和8個省直林局與人保財險、國壽財險公司簽訂了生態公益林保單，近年來，雖然山西省生態公益林保險近年來投保面積不斷擴大，保障水平不斷提高，保險賠付率顯著增長，生態公益林保險取得顯著的發展，但是仍舊存在政府補貼方式不夠科學合理，保險產品設計人為性及隨意性較強，保險賠償方式單一等問題，山西省生態公益林保險政策尚需完善。

2 山西省生態公益林保險運營模式

2.1 政府參與模式

保險作為一種金融產品，其運營通常應遵循市場機制，即產品的設計、銷售、服務應該交給保險公司等市場主體，產品的交易和定價應遵循市場經濟原則。然而，生態公益林作為一種既有鮮明外部性的公共物品，僅僅依靠市場機制無法實現供需均衡。為了解決市場失靈問題，政府的作用不可或缺。目前山西省森林保險實施方案采取的是“政府引導、市場運作”的原則。但從山西的實際情況看，農戶作為生態公益林的生產經營主體，既不擁有對生態公益林的所有權，又不享有經營生態公益林所帶來的全部收益，因此沒有投保動力;保險公司作為產品的供給主體，既缺乏產品設計的定損理賠所需的專業背景和經驗，又面臨著市場自發需求不足的困境，因此不會形成供給意愿。在這樣的情況下，如果主要發揮市場機制的作用，政府僅僅起到“引導”作用，則根本無法形成保險產品的有效需求和供給，整個保險市場無法維系。鑒于此，山西省目前采取的是政府全面“參與”保險運營的模式，這種“政府參與，市場運作”的模式凸顯了政府在保險運營中的主體責任，符合生態公益林的公共物品屬性，解決了依靠市場機制無法形成保險產品供給與需求的難題。

2.2 補貼方式選擇

政府對生態公益林保險的補貼模式有兩種：全額補貼和部分補貼。山西與大多數省份一樣，對生態公益林保險實行100%的全額補貼。目前采用的這種全額補貼方式在是由于生態公益林補償金過低，經營主體無法享有生態公益林經營的收益，不會產生自發的投保意愿，有效需求不足導致保險運營的大數定律無法滿足，進而導致保險公司不具備承保意愿。如果政府不承擔全額保費，那么將無法形成生態公益林保險市場的有效需求與供給。因此，作為體現生態價值和全體社會成員公共福利的公共品，生態公益林保險市場的均衡必須依靠政府強有力的干預，全額保費補貼成為必然的選擇。

2.3 投保模式選擇

生態公益林的投保模式一般分為兩種：一是以農戶作為投保主體;二是以縣（區）林業局和國有林場作為投保主體，即統保。投保主體的選擇關鍵是要使生態公益林保險能夠順利開展。山西省生態公益林保險目前采用統保的模式，即以縣（區）林業局和國有林場作為投保主體，而不是以農戶或村集體作為投保主體，這與全國其他省份生態公益林保險的投保模式一致。

以農戶或村集體作為投保主體會產生逆向選擇和道德風險問題。對于農戶來說，生態公益林正常生長帶來的唯一收入是微薄的生態補償金。可是一旦發生火災，受益人將會得到更高的保險賠償金。加之林區地形復雜，縱火與自然火災不易識別，這有可能誘發農戶的道德風險。即使將賠償用于重建，這也變成了一種變相的融資行為。此外，林農在重新栽種林木時首要考慮因素為再植成本嗎，因此林農傾向于栽種種植成本低的樹種，但此類樹種往往生態效益較之前樹種會大打折扣，長此以往會對整體生態公益林的恢復造成很大破壞，這就是林農作為投保主體的道德風險。

如果以分散的農戶作為投保主體，那么保險公司的承保與理賠工作將直接與對保險并不熟悉的大量投保人對接，這會產生很高的交易成本。如果以村集體作為投保主體，村集體成為農戶的最終的代理人。一方面，村集體有著自己的利益和動機，他們可以將賠付資金截留，或在賠付過程中故意或人為性的造成利益不公;另一方面由于委托者對代理人的監督將耗費較高的成本，因此委托者在監督時遵循有限理性原則無法對代理者進行有效的監督，催生了代理者“敗德行為”的發生。為避免以分散農戶和村集體為投保人產生的高昂交易成本，統保模式也就成為了必然的選擇。

綜上所述，正因為山西省生態公益林具有重要的戰略地位，其在維護生態安全，建設環境友好型城市和資源節約型社會，構建社會主義和諧社會等方面發揮著重要的作用，而林農和村集體作為投保主體將會產生逆向選擇、道德風險和交易中的委托代理問題從而增大交易成本，而這種道德風險若是發生將造成山西地區生態失衡、環境惡化、氣候破壞、水土流失、生物多樣性的喪失;同時，委托代理問題也或增加農戶上訪的概率，引發社會動蕩。如此等等，貽害無窮。以山西省林業管理部門作為投保主體，能夠有更強的約束保證理賠資金重點用于災后重建，對于維護山西生態安全具有重要的現實意義。

2.4 保險產品設計

2.4.1 保險金額

保險金額的確定有“保成本”、“保收入”、“保價值”三種選擇。保成本補償災害后林木的再植成本，保收入補償林業生產經營者因災害造成的收入減少，保價值補償災害對林木經濟價值乃至生態價值造成的損失。目前山西省生態公益林保險目前按照“保成本”原則設計保險金額，但實際上每畝1200元的保險金額遠低于實際的再植成本，無法達到恢復造林的目標。在現有的保險條款下林農的利益無法得到保障，影響了其投保積極性。此外，由于不同區域和樹種再植成本的同質化程度遠高于價值，因此“保成本”產品設計思路客觀上使得費率分區的意義不大，使得產品創新難以發揮應有的作用。

2.4.2 保險費率

目前山西的生態公益林保險費率由政策統一規定，費率厘定缺乏精細化、定量化的科學依據。森林保險的本質是投保人通過投保將自身的風險轉移給保險人，從而實現風險分散。而目前山西省生態公益林保險在保險費率厘定方面人為主觀隨意性較強，沒有經過保險精算，因此不夠科學。具體來說，保費率分成兩部分：純費率和附件費率，純費率應覆蓋風險導致的災害損失，附加費率應包含保險業務運營的成本保險公司目標利潤。而目前山西省生態公益林保險的純保費率并沒有反映損失情況，同時定損理賠成本完全由政府承擔，沒有反映在費率中。目前全國生態公益林保險費率平均水平在3‰左右。費率過高也會加重被保險人以及中央和地方的財政負擔。

2.5 保險賠償方式

由于生態公益林災害管理的特殊性，決定了其保險賠償方式不能僅局限于一般財產保險的事后損失補償，而應注重事前防災減災管理方面的投入。目前山西省生態公益林賠付率過低，2014年賠付率不足10%，可能的原因有兩方面：一是林業管理水平較高，出險率和損失率較低;二是林業風險具有很大不確定性，不同年份間差異極大，山西省森林保險試點還不到兩年，此時賠付率低也是合乎常理的。山西可借鑒北京的做法，在結余保費中提取減災防損資金，用于風險的事前防范與管理。

3 山西省生態公益林保險模式優化建議

針對山西省森林保險在實施過程中出現的問題，應采取以下幾點優化措施：首先，優化補貼方式，實施差異化補貼方式。對于財政困難的地區，提高中央補貼比例或取消縣級財政配套的要求。由于山西采取統保方式，財政應對保費進行全額補貼。其次，完善保險方案，科學設計保險產品。科學確定保險責任、保險金額、保險費率、理賠方式等要素，擴大保險責任范圍，豐富險種，提高保險金額，降低保費率水平。最后，完善災害預防管理體系，建立災害損失評估系統。林業部門牽頭成立防災減災工作組，由政府部門、金融機構、林農三方參與，完善災害的預防管理體系建設，另外，由林業部門將歷年災害發生的損失情況做出詳細統計，在充分數據的基礎上，通過科學合理的測算，加強各級組織的協調，推動災害損失評估系統的建設。

參考文獻

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