南京城市有機(jī)更新背景下少數(shù)民族聚集區(qū)防災(zāi)減災(zāi)路徑研究

王曉曉，柴洋波，陸宇婷，嵇彩鳳

【摘 要】本文通過借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的研究，以南京市七家灣社區(qū)為研究對(duì)象，從防災(zāi)減災(zāi)資源、防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制以及公眾參與三個(gè)角度出發(fā)予以研究。首先，基于層次分析法和專家打分法得出七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源的綜合評(píng)價(jià)值;而后，對(duì)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制構(gòu)建了相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，借以調(diào)整后期七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制的重心。研究結(jié)果表明：在南京城市有機(jī)更新背景下，七家灣社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)路徑亟需優(yōu)化。在防災(zāi)減災(zāi)資源方面，不管是公共還是個(gè)體都配備不足;在工作機(jī)制上，存在社區(qū)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警不到位、災(zāi)前應(yīng)急預(yù)案制定有漏洞、社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制不發(fā)達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制匱乏等問題。最后，文章基于以上研究結(jié)果對(duì)七家灣社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)路徑提出了改善策略，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族聚集區(qū);減災(zāi)資源;機(jī)制;七家灣社區(qū)

中圖分類號(hào)：TU984.116? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-0125（2019）16-0186-01

在城市有機(jī)更新的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，城市的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及空間結(jié)構(gòu)等方面的短板無法滿足實(shí)際需求并會(huì)阻礙其發(fā)展[1]，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城市是否能夠可持續(xù)發(fā)展，其中城市防災(zāi)減災(zāi)的能力大小成為判斷當(dāng)前城市能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。城市社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)的重要單元，特別是少數(shù)民族聚集區(qū)這樣的弱勢(shì)社區(qū)，必然成為首要關(guān)注對(duì)象。近幾年，國(guó)內(nèi)對(duì)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力的研究愈來愈重視，眾多學(xué)者采用基于模糊理論、灰色理論，或采用投影尋蹤模型等模型[2-5]，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，但少有基于一條完整的社區(qū)減災(zāi)路徑來衡量該社區(qū)的減災(zāi)情況，沒有針對(duì)評(píng)判結(jié)果反饋出實(shí)際可行的策略。

因此本文將從“人”到“物”、從“災(zāi)前”到“災(zāi)后”的貫穿于整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)過程的減災(zāi)資源、工作機(jī)制以及公眾參與這三大板塊綜合應(yīng)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)，分析現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)資源，定量評(píng)價(jià)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，探索社區(qū)減災(zāi)中公眾參與的力量。以此找出當(dāng)前以七家灣回族社區(qū)為例的少數(shù)民族聚集區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)路徑上的薄弱環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)少數(shù)民族聚集區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力提供有益借鑒和參考。

一、研究區(qū)概況

七家灣社區(qū)地處南京秦淮區(qū)朝天宮街道西部，是城南老城區(qū)的中心，也是南京著名的回民聚居地。本文調(diào)查研究所選取的區(qū)域是北至建鄴路、南至升州路、西臨莫愁路、東到中山南路的區(qū)域（見圖1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前七家灣的回民只有185戶，計(jì)四百多人。現(xiàn)有居民2343戶，人口6426人，占地面積是0.12平方公里。

二、七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源分析

（一）防災(zāi)減災(zāi)資源分類

根據(jù)資源提供的主體不同，社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)資源又可以分為公共防災(zāi)資源和個(gè)體防災(zāi)資源。公共防災(zāi)減災(zāi)資源主要由地方政府、社區(qū)居委會(huì)以及街道辦事處進(jìn)行配置和發(fā)放，這是上層對(duì)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的體現(xiàn);個(gè)體防災(zāi)減災(zāi)資源主要由家庭或是個(gè)人有意識(shí)儲(chǔ)備，這也是下層對(duì)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的體現(xiàn)。

（二）七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源評(píng)價(jià)

1.公共防災(zāi)減災(zāi)資源現(xiàn)狀。本文基于層次分析法（AHP）和專家打分法得出防治該種單項(xiàng)災(zāi)害資源的得分值，通過加權(quán)求和得出七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源的綜合評(píng)價(jià)值，依據(jù)80-100為優(yōu)、70-80為良、60-70為中、小于60為差的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判七家灣的資源配備是否合理。

根據(jù)地理環(huán)境以及歷史經(jīng)驗(yàn)，七家灣社區(qū)可能會(huì)遭受的災(zāi)害有地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨、治安事件、火災(zāi)等。每種災(zāi)害可能發(fā)生的頻率為pi，受篇幅限制，下面主要以治安事件防治資源評(píng)價(jià)為例，對(duì)社區(qū)的6種治安事件防治資源（見表1）進(jìn)行打分。利用Saaty標(biāo)度方法建立判斷矩陣并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，通過多次調(diào)整和檢驗(yàn)之后，得到較為合理的治安事件防治判斷矩陣A，治安監(jiān)控影響因素矩陣B和巡邏上報(bào)影響因素矩陣G。

計(jì)算出最大特征值，矩陣A為，矩陣B為，矩陣G為，且通過一致性檢驗(yàn)。對(duì)應(yīng)的最大特征向量經(jīng)過歸一化處理后得到的具體權(quán)重值見表1。

根據(jù)上述的打分方法，對(duì)七家灣社區(qū)各種單項(xiàng)災(zāi)害的防治資源進(jìn)行評(píng)判打分，各項(xiàng)分值見表2，最終可得七家灣社區(qū)的公共防災(zāi)資源綜合分值為56.116，表明該社區(qū)公共防災(zāi)綜合能力較差，亟待改善當(dāng)前的形勢(shì)。

2.個(gè)體防災(zāi)減災(zāi)資源現(xiàn)狀。社區(qū)的個(gè)體防災(zāi)減災(zāi)資源主要有家庭應(yīng)急設(shè)備（家用藥箱、滅火器）、應(yīng)急物資儲(chǔ)備（速食、飲用水）以及防災(zāi)知識(shí)（安全知識(shí)手冊(cè)）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的家庭中是有社區(qū)發(fā)放的滅火器，但是一些居住在低矮平房的居民家中鮮少有應(yīng)急家庭藥箱、速食以及備用的飲用水，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制分析

建設(shè)少數(shù)民族聚集區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，需要著眼于災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后重建三個(gè)環(huán)節(jié)，綜合發(fā)揮政府、社區(qū)、社會(huì)組織和社區(qū)居民的作用[6]。

（一）指標(biāo)權(quán)重的確立

根據(jù)Saaty標(biāo)度法并結(jié)合問卷獲得判斷矩陣的相關(guān)數(shù)據(jù)，兩兩對(duì)比現(xiàn)有災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)機(jī)制（A11）、潛在災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)機(jī)制（A12）、預(yù)警技術(shù)（A13）、信息預(yù)報(bào)時(shí)效與準(zhǔn)確（A14）、預(yù)警設(shè)施的完備情況（A15）的相對(duì)重要性，得到表3所示的判斷矩陣。

相關(guān)權(quán)重分配情況見表4。

1.災(zāi)前機(jī)制分析

由表5可得，對(duì)七家灣社區(qū)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制影響較大的是現(xiàn)有災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)機(jī)制（權(quán)重值為0.44）以及潛在災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)機(jī)制（權(quán)重值為0.24），災(zāi)害損失減少的關(guān)鍵是災(zāi)害預(yù)警，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，能將災(zāi)害扼殺在源頭;對(duì)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案機(jī)制水平貢獻(xiàn)相對(duì)較大的因素是社區(qū)應(yīng)急預(yù)案演練（權(quán)重值為0.22）和應(yīng)急預(yù)案的制定（權(quán)重值為0.21），社區(qū)已有的應(yīng)急預(yù)案作為現(xiàn)成的一套救援方案，能指導(dǎo)救援與被救援者進(jìn)行救災(zāi)活動(dòng)，提高救災(zāi)效率，然而七家灣社區(qū)在這一層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案制定還不完善，更是缺乏對(duì)應(yīng)的預(yù)案演練;對(duì)社區(qū)基層政府控制機(jī)制影響較大的是市場(chǎng)、社會(huì)的秩序維護(hù)機(jī)制（權(quán)重值分別為0.3、0.23）和災(zāi)后緊急疏散與安置機(jī)制（權(quán)重值為0.17），雖然我們提倡“自下而上”式的減災(zāi)模式，但基于我國(guó)國(guó)情，目前仍需要基層政府對(duì)整個(gè)救災(zāi)活動(dòng)進(jìn)行一定的掌控，但須避免大包大攬。

2.災(zāi)中機(jī)制分析。由表6可得，主要影響七家灣社區(qū)組織應(yīng)急救援機(jī)制的因素是現(xiàn)場(chǎng)指揮救災(zāi)機(jī)制（權(quán)重值為0.32），這是需要首要完備的要素;對(duì)社區(qū)居民反應(yīng)能力貢獻(xiàn)較大的是居民自救互救能力（權(quán)重值為0.73），防災(zāi)避險(xiǎn)時(shí)往往以家庭為單位，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，七家灣社區(qū)內(nèi)開設(shè)的防災(zāi)減災(zāi)的講座與培訓(xùn)較少，且實(shí)際效果不明顯，也沒有給予社區(qū)內(nèi)的脆弱性人群更多的關(guān)注，居民之間的自救互救能力需要進(jìn)一步提高。

3.災(zāi)后機(jī)制分析

由表7可得，影響災(zāi)后恢復(fù)重建機(jī)制的主要因素是相關(guān)政策輔助機(jī)制（權(quán)重為0.28），七家灣作為民族社區(qū)，應(yīng)考慮到七家灣現(xiàn)有回民的風(fēng)俗習(xí)慣、生活習(xí)性，確保減災(zāi)活動(dòng)有章可循;居民災(zāi)后恢復(fù)重建機(jī)制中囊括了恢復(fù)機(jī)制與心理重建兩個(gè)要素，因此需要重視居民災(zāi)后心理的疏導(dǎo)，減少并及時(shí)處理受災(zāi)問題的同時(shí)及時(shí)幫助他們樹立美好生活的信心;對(duì)七家灣災(zāi)害損失評(píng)估機(jī)制影響較大的因素是經(jīng)濟(jì)損失機(jī)制（權(quán)重值為0.3）和人員損失機(jī)制（權(quán)重值為0.27），七家灣社區(qū)本身人口偏老齡化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐能力又相對(duì)薄弱，需更加重視災(zāi)后的經(jīng)濟(jì)損失機(jī)制和人員損失機(jī)制的建設(shè)。

（二）七家灣社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制的現(xiàn)狀問題

1.災(zāi)前機(jī)制存在問題。一是社區(qū)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警不到位。主要是由于這樣一個(gè)長(zhǎng)期且曲折的過程仍有許多技術(shù)性的問題亟待解決，更缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性人才及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與。二是社區(qū)災(zāi)前應(yīng)急預(yù)案制定有漏洞。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，七家灣居民對(duì)制定應(yīng)急預(yù)案的參與度和知情度都較低，即使預(yù)案啟動(dòng)，操作性也并不強(qiáng)。

2.災(zāi)中機(jī)制存在問題。一是社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制不發(fā)達(dá)。由于基層政府在社會(huì)組織方面所投入的資金、公共設(shè)施偏少，致使整個(gè)社會(huì)組織協(xié)調(diào)不佳。二是社區(qū)居民反應(yīng)能力差。社區(qū)居民在減災(zāi)知識(shí)領(lǐng)域的匱乏、所受的教育培訓(xùn)的零稀、減災(zāi)意識(shí)的淡薄都將使得他們無法應(yīng)對(duì)大規(guī)模的突發(fā)災(zāi)害或者持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的災(zāi)害考驗(yàn)。

3.災(zāi)后機(jī)制存在問題。一是災(zāi)后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)被忽視。七家灣社區(qū)在經(jīng)歷過暴雨、臺(tái)風(fēng)及治安事件等災(zāi)害后，往往應(yīng)災(zāi)結(jié)束就宣告這一事件就此罷休，忽視了對(duì)災(zāi)后經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，缺乏對(duì)災(zāi)害檔案的建立與管理，缺少對(duì)災(zāi)前的異動(dòng)情況的必要記錄。二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制匱乏。七家灣居民對(duì)災(zāi)害保險(xiǎn)知之甚少，投保雖然可以幫助居民分擔(dān)以及防范風(fēng)險(xiǎn)，但由于貧富差距大，即便現(xiàn)階段政府與金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)加強(qiáng)了合作，為災(zāi)民提供了信貸服務(wù)，信貸服務(wù)并沒有發(fā)揮出真正的作用與價(jià)值。

四、建議策略

（一）優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)資源配備

避難空間：七家灣社區(qū)的廣場(chǎng)和綠地多數(shù)被用作別的用途而導(dǎo)致空余的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)遵循平災(zāi)結(jié)合的原則，盡快梳理出這類空間。鑒于七家灣社區(qū)老民宅和新小區(qū)分化嚴(yán)重，現(xiàn)有的地下應(yīng)急避難空間僅可供部分人使用，所以老房子的有機(jī)更新的問題我們應(yīng)該更加關(guān)注。

防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)備：基礎(chǔ)設(shè)施包括七通一平，社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面一定要預(yù)先做好優(yōu)化和發(fā)生短路時(shí)的應(yīng)急措施。七家灣社區(qū)在水電方面做的比較完善，但是污水處理和垃圾處理有待加強(qiáng)。

消防救援單位：一般城市的大型消防隊(duì)只會(huì)按區(qū)布置安排，為防止應(yīng)接不暇，社區(qū)內(nèi)部應(yīng)組織家庭救援隊(duì)，實(shí)行社區(qū)家庭聯(lián)動(dòng)救援，將傷害降到最低，也可為城市分擔(dān)救援壓力。

應(yīng)急物資：每月檢查水和速食事物是否配備足夠，保證居民在與災(zāi)害對(duì)抗時(shí)，短時(shí)期不會(huì)因?yàn)槿彼褪澄镌斐扇藛T死亡?？膳c社區(qū)內(nèi)的商店或超市協(xié)作，在必要時(shí)做到社區(qū)食物聯(lián)動(dòng)。

家庭應(yīng)急設(shè)備：家中要常備家用醫(yī)藥箱、照明燈、滅火器等。不可忽視這些小型應(yīng)急設(shè)備的作用，在外界救援還未到達(dá)時(shí)，正是依靠這些物資在黃金救援時(shí)間內(nèi)進(jìn)行自救。

（二）改善防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制

1.完善災(zāi)前防災(zāi)備災(zāi)機(jī)制的建議。一是完善預(yù)警機(jī)制。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)可安排社區(qū)巡視員且給予經(jīng)濟(jì)資助，或?qū)ΡO(jiān)測(cè)地的居民開展培訓(xùn)，讓最熟悉社區(qū)情況的居民參與防災(zāi)。二是提高應(yīng)急預(yù)案機(jī)制水平。對(duì)小尺度應(yīng)急預(yù)案完善顯得尤為必要，確保在最佳時(shí)機(jī)較少動(dòng)用人力物力資源，使得救災(zāi)工作的質(zhì)量更高。三是加強(qiáng)培訓(xùn)和宣傳機(jī)制。社區(qū)應(yīng)把防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)常態(tài)化，借助社會(huì)組織或是消防部門等，不定期的開展演練。

2.完善災(zāi)中相應(yīng)機(jī)制的建議。一是注重災(zāi)民心理健康。應(yīng)對(duì)心理救援人員能否及時(shí)到達(dá)受災(zāi)地區(qū)政府應(yīng)有合理的安排，對(duì)受災(zāi)居民進(jìn)行及時(shí)的心理疏導(dǎo)。二是提高緊急醫(yī)療救援機(jī)制。對(duì)于降低災(zāi)后損失來說，建設(shè)緊急醫(yī)療隊(duì)伍是具有一定難度，但可以針對(duì)緊急救助知識(shí)予以更有深度的學(xué)習(xí)，掌握基本的知識(shí)要領(lǐng)。

3.完善災(zāi)后重建機(jī)制的建議。一是建立檔案管理機(jī)制。在災(zāi)害發(fā)生之后，可以通過信息記錄進(jìn)行調(diào)用物資，科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)災(zāi)害。二是建立小額信貸擔(dān)保機(jī)制。保險(xiǎn)公司應(yīng)建立多模式、多層次的信貸擔(dān)保機(jī)制。

（三）推進(jìn)公眾參與

1.拓寬公眾參與渠道?？山⒐采鐓^(qū)論壇、微信公眾號(hào)呼吁大眾參與。建立起推動(dòng)社區(qū)減災(zāi)公眾參與體制，用制度來約束公眾參與的內(nèi)容和方式等，積極鼓勵(lì)第三方組織，搭建起能將公眾意愿和意見融入社區(qū)減災(zāi)的平臺(tái)。

2.倡導(dǎo)聯(lián)動(dòng)減災(zāi)。放眼整個(gè)城市，由于其集聚性和強(qiáng)流動(dòng)性，使得城市產(chǎn)生了大量的網(wǎng)絡(luò)組織，這種組織關(guān)系的存在需要政府對(duì)不同部門和地域在資源配置上的調(diào)整更加重視。由此，應(yīng)積極倡導(dǎo)“家庭—社區(qū)—政府”間的聯(lián)動(dòng)減災(zāi)機(jī)制，共享減災(zāi)資源，達(dá)到多方互補(bǔ)的效果。

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