沈陽(yáng)市PPP發(fā)展基礎(chǔ)、問題及對(duì)策研究

張彥彬

摘 要：自2014年沈陽(yáng)新PPP開元之年伊始，沈陽(yáng)新PPP已經(jīng)走過5年的歷程。在這5年當(dāng)中，沈陽(yáng)PPP發(fā)展取得了可喜的成就，形成了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文在深度剖析存問題、深度研判PPP最新發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，為沈陽(yáng)市穩(wěn)步推進(jìn)PPP工作提出了一些的具體發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：沈陽(yáng)市;PPP;對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）10-0180-02

1 概述

PPP是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共產(chǎn)品供給管理模式，PPP模式突破了傳統(tǒng)的政府與私人部門的分工邊界，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，構(gòu)建了公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)模式的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)的專業(yè)化和創(chuàng)新能力，豐富公共產(chǎn)品供給，提高公共產(chǎn)品供給效率，滿足人們不斷增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需求。

PPP在國(guó)外發(fā)展比較成熟，配套有專門的PPP立法法規(guī)。我國(guó)的PPP發(fā)展起源于上個(gè)世紀(jì)九十年代，近幾年才取得突破性發(fā)展。為防止地方政府短期債臺(tái)高筑，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出“修明渠、堵暗道”，通過融資平臺(tái)公司為建設(shè)項(xiàng)目融資的“暗道”被堵，而PPP作為一種“明渠”融資渠道被提出，正是由于這一頂層設(shè)計(jì)使得PPP模式得以在全國(guó)迅速發(fā)展。PPP經(jīng)過四年的示范、推廣，目前已從單純的融資目的向注重運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核和全壽命周期監(jiān)管等核心本質(zhì)回歸，逐步進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。

PPP在全國(guó)總體發(fā)展如火如荼，部分南方省市已經(jīng)達(dá)到財(cái)政承受能力上限，而沈陽(yáng)PPP發(fā)展比較緩慢，財(cái)政承受能力還有較大富余。沈陽(yáng)市大力發(fā)展PPP既是提升沈陽(yáng)城市承載能力和產(chǎn)業(yè)配套能力的內(nèi)生需求，也是全面落實(shí)沈陽(yáng)市“四個(gè)中心”建設(shè)的內(nèi)在要求，對(duì)合理規(guī)范沈陽(yáng)PPP發(fā)展、提高沈陽(yáng)市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、打造東北亞地區(qū)具有重要影響力的國(guó)際化中心城市具有重要的意義。

2 發(fā)展基礎(chǔ)

2.1 PPP制度體系初步建立

自2013年底全面推進(jìn)PPP改革以來，國(guó)務(wù)院以及發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門，從準(zhǔn)入領(lǐng)域、制度設(shè)計(jì)、政策支持、操作指引、融資渠道、監(jiān)督管理等方面著手，先后以“實(shí)施意見”、“指導(dǎo)意見”等形式發(fā)布了一系列PPP改革指導(dǎo)文件，為推進(jìn)PPP改革提供了制度保障，成為地方制定PPP新規(guī)與推動(dòng)PPP改革的主要政策依據(jù)。遼寧省、沈陽(yáng)市政府以國(guó)家與部委文件為基本模板，制定并推出了《沈陽(yáng)市發(fā)展改革委關(guān)于簡(jiǎn)化政府和社會(huì)資本合作（PPP）立項(xiàng)審批工作的通知》（沈發(fā)改發(fā)[2015]101號(hào)）、《沈陽(yáng)市發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范我市PPP項(xiàng)目管理的通知》（沈發(fā)改發(fā)[2017]115號(hào)）等具體的實(shí)施意見與管理辦法。這一系列政策文件與《預(yù)算法》、《合同法》、《稅法》、《政府采購(gòu)法》、《仲裁法》、《招投標(biāo)法》、《公司法》等行業(yè)通用法規(guī)，共同構(gòu)筑了PPP制度體系的雛型，成為指導(dǎo)、監(jiān)管PPP工作實(shí)施的制度基礎(chǔ)[1]。

2.2 組織保障體系逐步健全

為統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，沈陽(yáng)市成立“PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在沈陽(yáng)市發(fā)展改革委，制定了沈陽(yáng)市PPP實(shí)施意見，明確沈陽(yáng)市PPP適用范圍和重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)化PPP項(xiàng)目審批流程，落實(shí)責(zé)任分工。建立了PPP實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，確定增量項(xiàng)目由沈陽(yáng)市發(fā)展改革委牽頭，存量項(xiàng)目由沈陽(yáng)市財(cái)政局牽頭，行業(yè)主管部門是項(xiàng)目實(shí)施的第一監(jiān)督責(zé)任部門。搭建了兩大平臺(tái)（PPP項(xiàng)目管理平臺(tái)和信息服務(wù)平臺(tái)）、三大數(shù)據(jù)庫(kù)（PPP項(xiàng)目庫(kù)、資料庫(kù)和咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)）。2017年末，制訂了新入庫(kù)項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、已入庫(kù)項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格清理已入庫(kù)項(xiàng)目、規(guī)范新入庫(kù)項(xiàng)目。

2.3 PPP項(xiàng)目工作穩(wěn)步推進(jìn)

沈陽(yáng)市2015—2017三年向社會(huì)共公布了三批100個(gè)PPP推介項(xiàng)目，截止2017年12月末，PPP項(xiàng)目落地實(shí)施總數(shù)量為14個(gè)，其中市直5個(gè)，區(qū)縣9個(gè)，落地項(xiàng)目總投資80億元。目前，全市PPP項(xiàng)目管理信息平臺(tái)錄入項(xiàng)目69個(gè)，總投資934.4億元，其中，已公示項(xiàng)目34個(gè)，未公示項(xiàng)目35個(gè)。按項(xiàng)目所屬領(lǐng)域劃分：市政設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目25個(gè)，總投資671億元，交通設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目2個(gè)，總投資9.2億元，公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目19個(gè)，總投資156.1億元，資源環(huán)保領(lǐng)域項(xiàng)目5個(gè)，總投資23.9億元，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域18個(gè)，總投資75.8億元。

2.4 財(cái)政支出空間較為充裕

沈陽(yáng)市2008—2017年一般公共財(cái)政預(yù)算收入平均增長(zhǎng)率為11.03%，一般公共財(cái)政支出平均增長(zhǎng)率為9.02%。考慮沈陽(yáng)市近幾年一般公共財(cái)政支出增幅有所減緩，按照審慎保守原則，設(shè)定未來五年沈陽(yáng)市一般公共財(cái)政支出增長(zhǎng)率為6%。以2017年一般公共財(cái)政預(yù)算支出為基數(shù)，依據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%的要求，預(yù)測(cè)沈陽(yáng)市2018-2020年P(guān)PP項(xiàng)目最大支出能力限額為222.19億元，扣除沈陽(yáng)市既有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，沈陽(yáng)市2018-2020年P(guān)PP項(xiàng)目支出能力余量為166.43億元，年均33.29億元。

3 存在問題

3.1 民營(yíng)企業(yè)參與率低

從沈陽(yáng)目前已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目中標(biāo)情況來看，大多數(shù)中標(biāo)單位為國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)聯(lián)合體，少數(shù)中標(biāo)單位為民營(yíng)企業(yè)。主要原因：（1）偏好問題，地方政府對(duì)國(guó)企青睞有加;（2）PPP項(xiàng)目一般總體投資規(guī)模較大，民營(yíng)資本受資金和技術(shù)等資格條件限制;（3）競(jìng)爭(zhēng)不充分，存在隱性技術(shù)壁壘;四是金融體系配套不完善，退出機(jī)制不健全[2]。

3.2 發(fā)展模式較為單一

從沈陽(yáng)入庫(kù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式看，絕大多數(shù)為增量項(xiàng)目，存量項(xiàng)目較少，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不合理。這些項(xiàng)目主要以BOT及其延伸模式為主，部分項(xiàng)目采用了TOT模式，包括BOT+TOT模式。上述模式占沈陽(yáng)市PPP項(xiàng)目具體實(shí)施模式的比例較高，達(dá)到90%以上，項(xiàng)目的PPP具體實(shí)施模式較為單一。

3.3 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量不高

從沈陽(yáng)入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量看，普遍對(duì)可經(jīng)營(yíng)元素、回報(bào)機(jī)制和資源配置等因素考慮不足，長(zhǎng)期投資風(fēng)險(xiǎn)與盈利預(yù)期不匹配;非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目占比較大，達(dá)到90%以上，相應(yīng)政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比較大;可行性缺口補(bǔ)助中，需要政府補(bǔ)貼金額占項(xiàng)目收入比例也較高。

3.4 PPP本質(zhì)和政策認(rèn)識(shí)不足

基層政府對(duì)PPP模式熱情較高，但對(duì)PPP本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制能力欠缺，PPP實(shí)施能力差，甚至將其異化為融資手段，基層政府債務(wù)負(fù)擔(dān)有加重趨勢(shì)。部分實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家不斷出臺(tái)PPP項(xiàng)目規(guī)范性政策，理解不透、反應(yīng)滯后，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目不符合規(guī)范要求，無(wú)法落地實(shí)施[3]。

4 發(fā)展對(duì)策

4.1 規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)

針對(duì)當(dāng)前已實(shí)施PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少的問題，在深入研究、廣泛征求意見基礎(chǔ)上，在水利、能源、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域篩選優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，制訂優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)清單。對(duì)于邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的適合采用PPP模式盤活的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，做好盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估等前期工作，合理確定國(guó)有資產(chǎn)公允價(jià)值。

4.2 雙管齊下優(yōu)化盈利模式

4.2.1 優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)

捆綁私人產(chǎn)品，配補(bǔ)收益來源。（1）增補(bǔ)資源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足。政府將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目（管廊、地鐵、環(huán)境治理等）周邊一定數(shù)量的資源（如旅游、土地、礦產(chǎn)）的開發(fā)權(quán)出讓給項(xiàng)目公司，以捆綁的方式提高PPP項(xiàng)目公司的整體盈利能力，以確保社會(huì)資本獲取合理回報(bào)，即PPP+資源補(bǔ)償模式。（2）授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條。當(dāng)PPP項(xiàng)目（醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)館類、機(jī)場(chǎng)航站樓等項(xiàng)目）供給的基礎(chǔ)設(shè)施（或公用事業(yè)）建成后，必需配套相應(yīng)的服務(wù)才能正常運(yùn)作時(shí)，政府可授權(quán)項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如物業(yè)、餐飲、綠化），從而通過延長(zhǎng)價(jià)值鏈創(chuàng)建財(cái)務(wù)現(xiàn)金流、使得主體項(xiàng)目財(cái)務(wù)上可行。（3）開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來源。PPP項(xiàng)目（高速公路、城市公共停車場(chǎng)站、路燈節(jié)能、保障性安居工程、城市公汽交通等項(xiàng)目）公司在滿足政府需求提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，可以附帶生產(chǎn)更具經(jīng)營(yíng)性的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)等的授權(quán)使用），使得主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù)上可行[4]。

4.2.2 優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)

集成融資模式，分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資。對(duì)于建設(shè)投資規(guī)模比較大、運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目（如地鐵、輕軌、交通樞紐等項(xiàng)目），可對(duì)其進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆指睿粚?duì)部分工程（與運(yùn)營(yíng)成本和效率密切相關(guān)的）采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP運(yùn)作模式進(jìn)行細(xì)分，從而分?jǐn)偵鐣?huì)資本對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目的一次性建設(shè)資金投入，提高其可盈利性。打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本。對(duì)規(guī)模小且分布零散的能源站、污水處理、垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，確保PPP項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求，從而降低單位產(chǎn)品成本。進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低全生命周期成本。充分發(fā)揮社會(huì)資本主動(dòng)創(chuàng)新積極性，綜合考慮項(xiàng)目全生命周期的可用性，建立全生命周期績(jī)效考核指標(biāo)體系，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其全生命周期成本，拓展社會(huì)資本盈利空間。

4.3 持續(xù)創(chuàng)新拓寬融資渠道

（1）設(shè)立政府PPP投資專項(xiàng)基金，成立沈陽(yáng)市PPP項(xiàng)目投資基金平臺(tái)公司作為政府投資母基金，充分發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)放大作用，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，通過股權(quán)投資引導(dǎo)社會(huì)資本支持重點(diǎn)PPP項(xiàng)目建設(shè);結(jié)合PPP實(shí)施推進(jìn)需要，設(shè)立多個(gè)PPP子基金。（2）鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用成立PPP私募股權(quán)基金引入戰(zhàn)略投資者。一種方式是私募基金管理人單獨(dú)或與地方平臺(tái)公司、產(chǎn)業(yè)投資人共同設(shè)立一個(gè)PPP基金，募集PPP項(xiàng)目所需資金直接投資PPP項(xiàng)目。另一種方式是購(gòu)買PPP項(xiàng)目債權(quán)和收益權(quán)。

4.4 重點(diǎn)突破補(bǔ)齊發(fā)展短板

（1）積極發(fā)力提高環(huán)境治理。積極發(fā)力推進(jìn)PPP在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)用，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，努力提高環(huán)境治理水平。將原本小而散的環(huán)保項(xiàng)目打包成為規(guī)模較大、治理難度較高的環(huán)境綜合治理類的PPP項(xiàng)目。重點(diǎn)推進(jìn)海綿城市、宜居鄉(xiāng)村、污水處理廠、河道及景觀、公園及綠化、排水防澇、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、生態(tài)恢復(fù)等一批PPP項(xiàng)目建設(shè)。（2）典型示范推進(jìn)產(chǎn)城融合。借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市成功發(fā)展模式，推進(jìn)PPP在沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、工業(yè)園項(xiàng)目上示范應(yīng)用，堅(jiān)持“產(chǎn)城融合”、“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”原則，打造以高端裝備、電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、新能源汽車、新材料、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)新城，打造集鄉(xiāng)村振興、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑、體育文化等多種功能集于一體的特色小鎮(zhèn)，打造集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、配套服務(wù)于一體的工業(yè)園區(qū)。走出一條“以產(chǎn)為本、以城為體、先城后產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，使之成為沈陽(yáng)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。

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