地方債發(fā)行管理模式出現(xiàn)新變化

馮俏彬

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的消息，一季度全國(guó)發(fā)行地方債14067億元，其中，一般債券6895億元，專項(xiàng)債券7172億元。 相對(duì)于全年3.08萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)限額，一季度發(fā)行的地方債務(wù)約占全年45.67%，速度之快、數(shù)量之大，引來(lái)各方驚嘆。

不僅如此，一季度發(fā)行的地方債還有幾個(gè)特點(diǎn)。一是期限增長(zhǎng)，財(cái)政部通告顯示，一季度地方債平均發(fā)行期限為7.37年，較2018年平均期限增加約1.27年。二是融資成本有所下降，一季度新增債券平均利率3.34%，較2018年平均發(fā)行利率3.89%下降55個(gè)基點(diǎn)。三是債務(wù)資金主要用于在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板。據(jù)悉，新增債券資金超過(guò)六成用于在建項(xiàng)目，重點(diǎn)投向棚戶區(qū)改造等保障性住房、鐵路、公路、“三區(qū)三州”等重點(diǎn)地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、污染防治、鄉(xiāng)村振興、水利等領(lǐng)域重大公益性項(xiàng)目。

在筆者看來(lái)，一季度地方債還有一個(gè)更加引人關(guān)注之處，那就是發(fā)行方式上的重大變化。3月22日起，寧波、浙江、四川、陜西、山東、北京先后通過(guò)財(cái)政部政府債券發(fā)行系統(tǒng)，發(fā)行面向商業(yè)銀行柜臺(tái)市場(chǎng)的地方政府債券。所謂柜臺(tái)市場(chǎng)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是商業(yè)銀行可以通過(guò)柜臺(tái)（包括網(wǎng)上、網(wǎng)下）向投資者發(fā)售，相當(dāng)于債券的二級(jí)市場(chǎng)。據(jù)媒體報(bào)道，從各試點(diǎn)省市的銷售情況來(lái)看，“一搶而空”幾乎成為各銀行柜臺(tái)發(fā)售地方債的標(biāo)配。

表面上看，這是投資市場(chǎng)的一小步，以前主要由商業(yè)銀行作為購(gòu)買人的地方債，開(kāi)始飛入尋常百姓家，金融市場(chǎng)上又多了一個(gè)新的投資品種。但從另一角度看，卻是地方債發(fā)展與管理的一大步，即正在從行政規(guī)制為主的管理模式逐步轉(zhuǎn)向行政+市場(chǎng)雙約束模式。

行政色彩濃厚引隱憂

眾所周知，我國(guó)地方債雖然早已出現(xiàn)，但管理上一直處于某種邊緣狀態(tài)，直到2014年國(guó)家發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，俗稱43號(hào)文，地方債管理才進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期，由過(guò)去地方政府管理為主上升到中央政府管理為主。當(dāng)時(shí)主要通過(guò)“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”“借、用、還統(tǒng)一”“將地方債納入預(yù)算管理”“建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”等，給一度野蠻生長(zhǎng)的地方債套上了籠頭。此后還出臺(tái)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確“中央不救助”、終身追責(zé)等重要規(guī)定，與此同時(shí)大力發(fā)展規(guī)范的PPP，為地方政府正常的融資需要打開(kāi)“前門”“正門”，初步形成了一個(gè)有堵有疏、有制度約束的新型地方債務(wù)管理機(jī)制。

總的來(lái)講，43號(hào)文所代表的地方債管理模式的行政色彩是比較強(qiáng)烈的，即主要通過(guò)中央政府對(duì)地方政府的各種行政約束來(lái)對(duì)地方債施加管控，實(shí)踐中也取得了一定成效。但是，由于我國(guó)尚處于城鎮(zhèn)化的中期，人口和產(chǎn)業(yè)都處于快速流動(dòng)與重新聚集之中，因此地方政府對(duì)于建設(shè)資金的需要是客觀存在的。另外一方面，來(lái)自上級(jí)政府的行政約束看似堅(jiān)硬，實(shí)則存在著難以回避與克服的“軟預(yù)算”問(wèn)題，這集中體現(xiàn)在盡管中央三令五申說(shuō)不為地方債兜底，要對(duì)地方債的相關(guān)決策使用等進(jìn)行終身追責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中地方不如人意的例證仍然比比皆是。這也說(shuō)明，僅僅對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行行政約束是不夠的。

行政+市場(chǎng)雙約束是條必由之路

研究表明，世界范圍內(nèi)地方債務(wù)管理體制共有四種模式：市場(chǎng)約束型、共同協(xié)商型、制度約束型、行政控制型。市場(chǎng)約束型是指地方政府的舉債行為主要受到來(lái)自市場(chǎng)的強(qiáng)烈約束。在這種體制下，地方政府根據(jù)自身資金需求狀況、金融市場(chǎng)狀況等，自主決定是否舉債、舉債多少，并對(duì)自己的債務(wù)行為承擔(dān)全部責(zé)任。中央政府既不做事先審查，也不會(huì)在地方政府面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)實(shí)施救助（極特殊的情況例外）。這種模式適合于資金充裕、債務(wù)資信發(fā)達(dá)、債務(wù)評(píng)級(jí)完備、公開(kāi)透明度高、責(zé)權(quán)利對(duì)稱的國(guó)家，目前美國(guó)、瑞典、新西蘭等主要采用這種模式。二是共同協(xié)商型。即地方政府先與中央政府就關(guān)鍵性的宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政指標(biāo)達(dá)成一致，然后再自主決定其舉債行為。與市場(chǎng)約束型相同，這種方式下，地方政府也主要面對(duì)來(lái)自市場(chǎng)的約束，中央政府并不干涉地方的債務(wù)行為，主要依靠地方政府的自主遵從。目前，丹麥、比利時(shí)、澳大利亞等主要采用這種模式。三是制度約束型。即中央政府通過(guò)建立一系列針對(duì)地方債務(wù)的管理制度，如控制地方政府的發(fā)債規(guī)模、設(shè)立監(jiān)控指標(biāo)、限定債務(wù)用途、制定苛刻的債務(wù)援助條件等，對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行約束，但原則上不對(duì)地方政府日常的債務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。目前，挪威、意大利、波蘭等國(guó)家主要采用這種模式。四是行政控制型。即中央政府通過(guò)行政手段直接管理地方債務(wù)，主要做法是控制地方政府規(guī)模、限制或禁止地方舉債、若確有必要?jiǎng)t通過(guò)中央政府轉(zhuǎn)貸等，對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，涉及事前審批、事中監(jiān)管和事后檢查的全過(guò)程。目前，智利、蒙古、秘魯?shù)戎饕捎眠@種模式。

一國(guó)究竟采用何種債務(wù)管理體制，受到金融市場(chǎng)發(fā)育程度、地方財(cái)政自律程度、地方財(cái)政自給程度、國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)等多種因素的影響。現(xiàn)實(shí)地看，一國(guó)的債務(wù)管理體制通常是幾種模式的復(fù)合體。對(duì)我國(guó)而言，在增強(qiáng)對(duì)地方債行政約束的同時(shí)，漸進(jìn)地引入市場(chǎng)約束，是我國(guó)地方債發(fā)展與管理的一條必由之路。

積極信號(hào)釋放

以今年地方債進(jìn)入柜臺(tái)交易、成為大眾投資品種為標(biāo)志，可將其視為我國(guó)地方債管理模式發(fā)生變化的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即在地方債管理中引入并增強(qiáng)市場(chǎng)力量的約束。對(duì)于地方債而言，從以前的銀行為主要購(gòu)買者向機(jī)構(gòu)與個(gè)人作為主要投資者方面轉(zhuǎn)化，必將引起發(fā)行、承銷、約束、責(zé)任等一系列內(nèi)在機(jī)制和管理方式方法方面的變化，并相應(yīng)地解決一些經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題與矛盾。試舉一例。以前曾有人提出，由于企業(yè)向銀行提供的抵押品不足，因此需要增發(fā)國(guó)債并將財(cái)政赤字率提到3%以上，現(xiàn)在地方債進(jìn)入投資市場(chǎng)之后，企業(yè)抵押品不足的問(wèn)題就迎刃而解。當(dāng)然更重要的是，這有利于準(zhǔn)確定位地方債務(wù)作為財(cái)政金融交集的屬性，回歸其公債本質(zhì)，并通過(guò)學(xué)習(xí)、借鑒有關(guān)國(guó)債管理的模式、方法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而建構(gòu)一個(gè)地方債的新型管理機(jī)制，為防范風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患開(kāi)辟一條新路。再進(jìn)一步還可擴(kuò)展到對(duì)今后貨幣發(fā)行機(jī)制變革的影響上。一般而言，各國(guó)貨幣均是以國(guó)家主權(quán)信用作為貨幣發(fā)行的依據(jù)，我國(guó)過(guò)去二十多年中則一直是以外匯儲(chǔ)備作為貨幣發(fā)行的依據(jù)。這一“被動(dòng)”發(fā)行貨幣的情形，隨著近年來(lái)我國(guó)出口形勢(shì)的變化，正在發(fā)生微妙的變化。在今后貨幣發(fā)行中，地方債作為公債的一種，如何與之協(xié)調(diào)并找準(zhǔn)自己的位置，也是一個(gè)十分有想象空間的事。

總之，筆者認(rèn)為，一季度我國(guó)地方債的發(fā)行規(guī)模雖然可觀，但由于均處于余額、限額的管理之下，處于宏觀調(diào)控的節(jié)奏控制之中，因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用是總體積極的，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是可控的。值得高度關(guān)注的是出現(xiàn)了一些增進(jìn)地方債市場(chǎng)屬性、市場(chǎng)約束方面的積極信號(hào)，而這才是關(guān)系到地方債長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范的根本所在。