由COSO內控五要素構建高校預算績效評價體系

關欣

【摘 要】經過數十年的發展，我國高校資金來源日趨多元化，除了財政撥款外，還有一部分高校自籌、社會捐贈及校辦企業利潤分配等來源。為便于對上述資金運作的產出和效果進行客觀、公正的評價，財政部提出“預算績效評價體系”這一概念。高校預算績效評價在運行的過程中出現了一系列問題，并為高校貪腐事件提供滋生的土壤。文章從COSO內部控制五要素的角度提出構建高校預算績效評價體系的建議，以期為高校績效評價體系完善提供思路。

【關鍵詞】高校預算;內部控制;預算績效評價體系

【中圖分類號】G647.5 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）02-0159-02

1 高校預算績效評價體系存在的問題

象牙塔內的貪腐事件不斷披露，2008年8月至2011年12月間，浙江大學原教授陳某憑借自己為課題負責人的身份，將自己的關聯公司作為課題的外協單位，通過虛開發票、偽造合同、編造賬目等手段貪污了945萬元的科研經費;山東大學實驗動物中心原主任劉某等在負責該中心的時段內，同樣是通過虛開發票等方式套取科研經費和公款達341萬元。

現有的研究中，學者們認為高校貪腐主要有以下幾個原因：？譹？訛文化層面。目前部分高校人員唯利是圖，難以抵擋外接誘惑，對貪腐問題仍存在僥幸心理，易受到外界影響而隨波逐流。？譺？訛制度層面。由于現有體制、制度方面的缺陷，使得某一部分人擁有較大的權利，并且缺乏外界約束，為以權謀私提供便利[1]。？譻？訛高校人員往往都是社會精英，其貪腐手段更加高明、隱蔽且難以察覺。

高校腐敗問題層出不窮與制度層面績效評價體系缺位不無關系，現行的高?？冃гu價體系存在以下幾個方面的問題：？譹？訛現行績效評價體系僅是費用控制的工具，對費用的實際支出情況與預算進行簡單的數據對比，沒有考察資金支出的實際效果。？譺？訛現行的績效評價體系更多是事后評價，在預算年度終了時復核預算執行情況，缺乏對事前、事中的持續性監督。？譻？訛高校監督部門屬于高校的內設機構，與高校預算執行人員同樣受到高校黨委的領導，不能獨立行使執紀權，缺乏獨立行使檢察職能的環境[2]。上述問題為高校貪腐事件的發生滋生了土壤。

2 高校預算績效評價體系與COSO內部控制五要素

高校預算是高校對自身的資金的使用方面的規劃和預測，需要與本校的教學質量、科研進展等方面的發展相適應，有利于高校對自身發展做出量化的認知，使各項發展由口號和方針落實到實際行動中來，也有利于對高校發展的各個階段進行回顧和評估。為了使得高校預算更加能夠契合高校發展的目的，預算績效評價體系也應運而生。預算績效評價體系的概念在2003年黨的十六屆三中全會上首次提出，此后財政部也不斷頒發相應的關于預算績效評價的規章制度，2013年修訂的《高等學校財務制度》也明確規定了高等學校應當進行支出績效評價，加強資金使用的有效性。我國的高校預算績效評價機制尚處于探索階段，機制仍不健全。高校預算績效評價應該關注高校的發展情況，不僅僅是與預算方案進行數據上的對比，還要回溯地評價預算方案的有效性，考慮此預算方案是否能進一步地推動高校的發展，是否能促進高校的科研力量的壯大，是否能給社會整體帶來正向收益等方面的效果。而內部控制也提供了一個較為全面和完善的考察方法。

內部控制是一個單位或組織為了實現其運營目標，確保正常運營的有序，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的完整正確可靠，保證其運營活動的有效性而在其內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的方法和措施。自ASB在《審計準則公告第55號——財務報表審計中對內部控制結構的考慮》提出“內部控制結構”的概念后，內部控制的含義和考量方面不斷被改變完善，美國反虛假財務報告委員會下屬的發起組織委員會（COSO）也不斷提出各種各樣的內部控制結構模型，有金字塔模型、立方體模型、倒立方體結構等。COSO（1992）提出了五要素的內部控制結構，包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五部分。

我國也為企業的內部控制頒布實施了《企業內部控制應用指引》，這更說明了內部控制的重要性，可以從COSO內控五要素的角度來完善高校預算績效評價體系，從而使得高校預算績效評價體系可以更加全面地對高校預算做出評價，使得預算的整個流程中的不足和漏洞能夠暴露出來，促進制度層面的不斷完善，減少貪腐人員的可乘之機。

3 由COSO內控五要素的角度完善高校預算績效評價體系

本節以COSO內部控制五要素的角度出發，從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督這五部分分別討論如何對高校預算績效評價體系進行完善。

3.1 控制環境角度

控制環境是整體內部控制的根基和環境，既包括人文方面的因素，如誠信和道德價值觀、人員對組織目標的理解、管理理念和風格等;也包含了行政結構方面的因素，如組織結構、權責分配等方面。對于高校預算績效評價體系來說，其控制環境包含面廣，有政府方面的政策法規，有高校自身的規章制度，還有各個預算執行部門領導的行事風格等?？梢杂谜{查問卷的方式實現，具體的指標有以下幾個方面：是否具有誠信觀念（他人評價）、是否有政策法規支持、權責分配是否明晰、問題是否能及時反饋和解決等。

3.2 風險評估角度

風險評估是管理層針對目標和實現目標的過程中預計可能發生的風險，并考慮這些風險相應制定風險避免或預防措施的活動。在高校預算績效評價體系中，這方面的考察可以通過對領導人員對預測風險、防范風險的措施和方法上來入手，比如針對預算過程中的風險問題展開會議的次數，是否對可能存在的風險做出調研，是否對具體風險做出相應措施等。例如對科研經費報銷的規范是否做出相應規定，對購買設備或者材料的項目的招標的風險控制，對科研項目勞務費的領取人員的真實性的控制等。

3.3 控制活動角度

從控制活動的角度來看，控制活動是上級領導的指令可以得到上令下達并且能夠得到有效執行的活動?？刂苹顒硬粌H僅是對預算的具體執行，也包括管理人員應對預計風險的具體措施的執行。對控制活動的評價可包含預算的具體執行和對預測風險的相關措施是否有效執行。在預算執行過程中的控制，不僅是對費用支出的金額大小的限制，還要考察費用發生是否能合理，是否達到需要的效果，避免采購人員與供應商串通降低資金使用的效率。

3.4 信息與溝通角度

信息與溝通是從預算擬訂到預算決算的流程中一直貫穿的活動，有效的信息溝通能夠縮短交流時間，提高交流的效率，便于上層領導人員全面了解情況并做出最有利的決策。有效的信息溝通不僅僅需要在上下級之間進行，在同層級部門和人員之間也要發生，部門之間的溝通要有實質性意義，不能僅僅流于形式。高校管理人員不應該僅在年度終了時關注年度報告，在預算制定階段充分了解當前高校的發展狀況，在預算的執行過程中也要加強溝通，隨時了解預算執行過程中發生的問題和預算執行現狀。對預算績效評價體系中信息與溝通方面的考察不僅僅需要觀察信息與溝通的制度和制定的流程方式的合理性，也要對信息與溝通的實質發生和真實作用進行考核。

3.5 內部監督角度

內部監督是對各個部門、各層級人員、各個流程進行的日常監管活動。在高校預算的整個流程中，內部監督的開展不應該僅僅展現在最后的年度總結報告階段，內部監督應該是對整體預算流程活動的監督，從最初的預算制定到年末預算決算和年度報告的各個階段都應該接受內部監督。因此對內部監督的人員的選定也是重中之重，不能使得一些人員同時負有預算制定或執行和內部監督的雙重責任，同時要使得內部監督人員獨立于預算流程的參與人員，不能與預算制定或執行人員受到相同人員領導。從內部監督角度對預算績效評價的考察也應從內部監督制度的制定和內部監督的具體執行情況兩方面入手。

高校貪腐案件頻發引發高校管理制度缺位的思考，其中現行預算績效評價體系中存在的僅簡單控制費用金額，忽視費用發生效果;僅注重事后評價，忽視事前、事中持續性監督;僅制度上設立內部監察部門，忽視內部監察執行效果等問題，滋生了貪腐的土壤。通過運用COSO內部控制五要素進行系統改進，有助于完善預算績效評價體系，從制度層面緩解貪腐事件的發生，還高校一片凈土。

參 考 文 獻

[1]曾明，鄭旭旭，章輝騰.治理結構、權力機制與高校腐敗——基于117個高校腐敗案例的分析[J].廉政文化研究，2015，6（2）：41-52.

[2]尹曉敏.透明度、權力監督與高校腐敗治理[J].高等教育研究，2012，33（10）：20-24.

[3]王東輝.高校預算績效評價方法研究[J].長春師范大學學報，2016（12）.

[責任編輯：陳澤琦]