發(fā)達(dá)國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

朱樂平 陳秋穎 劉吉雙

摘要：如何對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營者實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高農(nóng)戶收入，正在成為維護(hù)國家糧食安全的一個(gè)重大問題。現(xiàn)從美國、英國、德國、法國和日本等發(fā)達(dá)國家通過補(bǔ)貼提高規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)者收入的做法中，得到了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要做好宏觀調(diào)控；優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策；重點(diǎn)扶持有一定規(guī)模的家庭農(nóng)場和中介組織；加大財(cái)政和金融扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度；建立健全我國糧田保護(hù)法律法規(guī)體系等經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國家；補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F312.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）05-0042-02

糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要種類，糧食適度規(guī)模經(jīng)營者糧食產(chǎn)量已經(jīng)占我國全部糧食產(chǎn)量的40%，在維護(hù)國家糧食安全方面地位越來越重要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)糧食適度規(guī)模生產(chǎn)者要有新的扶持政策。世界主要發(fā)達(dá)國家中美、英、德、法和日本等國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)表明，加大對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)者補(bǔ)貼的力度，是發(fā)達(dá)國家加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。

一、發(fā)達(dá)國家主要做法

發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)由普惠制轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營體傾斜制度，家庭農(nóng)場、自營農(nóng)場和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體成為重點(diǎn)資助的對(duì)象。著眼提高規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶收入目標(biāo)，在土地獲取、銀行貸款、老農(nóng)民退出和新農(nóng)民進(jìn)入以及土地整理上予以財(cái)政金融支持，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了良好環(huán)境，提供了配套政策支持。

（一）美國重點(diǎn)補(bǔ)助家庭農(nóng)場經(jīng)營

美國政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴(kuò)大。[1]美國聯(lián)邦土地銀行是政府農(nóng)業(yè)信貸體系的主要組成部分，銀行通過合作社等中介組織與有信貸需求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者溝通，為家庭農(nóng)場提供中長期貸款，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)今美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)濟(jì)組織依然是家庭農(nóng)場，美國農(nóng)場家庭的平均收入已經(jīng)超過美國全國家庭的平均收入水平，農(nóng)場家庭平均擁有的財(cái)產(chǎn)也多于非農(nóng)場家庭。[2]

（二）英國加強(qiáng)對(duì)土地流入方權(quán)益保護(hù)

英國圈地運(yùn)動(dòng)時(shí)期改變了原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，將零散的土地集中經(jīng)營，獲取規(guī)模效益。1700～1760 年間被圈土地達(dá)到34萬英畝，1760～1790 年間被圈土地達(dá)到298萬英畝，隨著耕地的圈占，單位面積產(chǎn)量迅速增長。1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主可獲得終身租期。1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，合并小農(nóng)場政府提供所需費(fèi)用的50%。1986年，實(shí)行租金三年一評(píng)估制度，防止租金過高。支持中等農(nóng)地規(guī)模發(fā)展，促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)地轉(zhuǎn)移、穩(wěn)定大農(nóng)場。農(nóng)地用益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。英國的土地補(bǔ)償及收益分配機(jī)制是相當(dāng)規(guī)范和完善的，建立了土地開發(fā)利益回饋社會(huì)制度。[3]

（三）德國對(duì)流出方予以補(bǔ)貼加快土地流轉(zhuǎn)

首先，政府引導(dǎo)小農(nóng)戶將土地出售給相鄰地段的大農(nóng)戶，出售土地的小農(nóng)戶則可獲得一筆補(bǔ)貼。此措施可使那些小農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，改營他業(yè)。其次，土地整理補(bǔ)貼一部分是直接提供給進(jìn)行土地整理的大農(nóng)戶，另一部分是提供給在土地整理過程中因無力投資而自愿轉(zhuǎn)讓土地的小農(nóng)戶。通過土地整理補(bǔ)貼的提供，許多農(nóng)戶的土地連成了片，經(jīng)營面積擴(kuò)大，為機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)提供了條件。最后，實(shí)行農(nóng)戶遷移補(bǔ)貼制度。鼓勵(lì)農(nóng)戶從人口密集的村莊向地廣人稀的地方遷徙，建立大農(nóng)場，進(jìn)行集約化經(jīng)營。德國土地抵押信用合作社銀行成立初期，一直得到德國政府的直接支持。[4]

（四）法國對(duì)土地流入和流出方雙方進(jìn)行補(bǔ)助

自1968年起，法國一躍成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國，然后又發(fā)展成為世界上幾個(gè)最大的農(nóng)產(chǎn)品凈出口國之一。1983年，法國的小麥、甜菜及牛肉總產(chǎn)量都居西歐首位，同年農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)159.53億美元，僅次于美國，列世界第二位。法國農(nóng)業(yè)在世界農(nóng)業(yè)中占居了重要的位置。法國《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法》明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。1960年《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地流入方實(shí)行不同層次財(cái)政補(bǔ)助方法。著眼加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中，按性質(zhì)和面積開展流轉(zhuǎn)補(bǔ)助，支持中等規(guī)模農(nóng)場發(fā)展，穩(wěn)定大農(nóng)場發(fā)展，積極兼并小農(nóng)場。對(duì)于中等規(guī)模農(nóng)場和大農(nóng)場給予如免費(fèi)登記、低息貸款的金融優(yōu)惠信貸政策。1962年《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法》又規(guī)定，對(duì)于流出方也進(jìn)行補(bǔ)助。設(shè)立“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金”，對(duì)六十五歲以上（后又改為五十五歲以上）老年人放棄土地經(jīng)營，發(fā)放終身補(bǔ)貼。44萬人因此退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)了900萬公頃土地流轉(zhuǎn)。接下來，法國政府又對(duì)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的青年農(nóng)民給予大量財(cái)政補(bǔ)貼，1982年到山區(qū)經(jīng)營農(nóng)場的青年每年可得到13.5萬法郎補(bǔ)貼，青年人流入農(nóng)村，在農(nóng)村穩(wěn)定就業(yè)，解決了“農(nóng)場由誰經(jīng)營問題”。

（五）日本重點(diǎn)扶持糧食生產(chǎn)者

20世紀(jì)60年代后，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量年輕人進(jìn)入大中城市，農(nóng)村人口大幅度減少，農(nóng)村土地出現(xiàn)撂荒嚴(yán)重問題。在此背景下，日本以租賃為主要形式的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營戰(zhàn)略獲得了成功。1992年農(nóng)林水產(chǎn)省在《新食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的新方向》報(bào)告中首次提出了“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的概念，提出了認(rèn)證培育農(nóng)戶的新措施。日本有用于大米生產(chǎn)補(bǔ)貼、旱地農(nóng)作物助成補(bǔ)貼、土地利用效率提高補(bǔ)貼、支付水田活用補(bǔ)償交付金等補(bǔ)貼制度。農(nóng)戶種植面積越大，領(lǐng)取的補(bǔ)貼就越多。[5]

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。美國、英國、德國、法國和日本等國通過土地流轉(zhuǎn)，達(dá)到增加農(nóng)戶收入，提高農(nóng)業(yè)競爭力和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本目的。雖然國情、農(nóng)村實(shí)際情況各不相同，但糧食是戰(zhàn)略物質(zhì)，糧田具有半公共物品屬性，農(nóng)戶種植糧食有自然風(fēng)險(xiǎn)和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都受制于WTO規(guī)則制約，這些特點(diǎn)是相同的。因此我國可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善糧田流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策措施，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施。

（一）對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要做好宏觀調(diào)控

從美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗(yàn)看，國家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題不是放任不管的，而是有限介入。通過法律、財(cái)政、金融、保險(xiǎn)等多種手段，扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，取得了較好的績效。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要由民間自發(fā)進(jìn)行，特別是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，國家基本不管。其結(jié)果是，由于土地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達(dá)不成熟，糧田流轉(zhuǎn)處于無序狀態(tài)，糧田流轉(zhuǎn)價(jià)格嚴(yán)重背離了均衡價(jià)格，沉重的糧田流轉(zhuǎn)費(fèi)用造成了種糧大戶收益下降，影響了糧食適度規(guī)模經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)行補(bǔ)貼重點(diǎn)傾斜政策，使廣大農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的福利，實(shí)現(xiàn)生活富裕根本目的。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策

發(fā)達(dá)國家土地流轉(zhuǎn)扶持政策主要與WTO相接軌，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“黃箱”政策不斷減少，“綠箱”政策不斷增加。隨著我國國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平的提高，“黃箱”支持突破“天花板”的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大，因此應(yīng)不斷優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策，廢除過時(shí)政策，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效益。用足“黃箱”支持，最大限度的利用剩余政策空間，促進(jìn)農(nóng)民增收。應(yīng)充分利用“綠箱”政策，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)效益。

（三）重點(diǎn)扶持有一定規(guī)模的家庭農(nóng)場和中介組織

從發(fā)達(dá)國家看，家庭農(nóng)場由于成員是家庭成員，利益緊密相連，因此從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)積極性高、農(nóng)地利用效率、勞動(dòng)使用效率和產(chǎn)糧效率最高，所以理應(yīng)成為重點(diǎn)扶持對(duì)象。積極發(fā)展中介服務(wù)組織，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，降低交易費(fèi)用，許多國家和地區(qū)積極引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織，通過直接參與或提供服務(wù)的形式，加大對(duì)土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的保障，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。我國要建立從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，從資金資助上為培育良好中介機(jī)構(gòu)提供保障。

（四）加大財(cái)政和金融扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度

采取財(cái)政扶持、信貸支持等措施，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，加快培育以家庭農(nóng)場為重點(diǎn)的多種規(guī)模經(jīng)營組織。要以控制農(nóng)村土地集中面積和地租價(jià)格為重點(diǎn)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審批制度。控制地租的過快上升，以有利于農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，同時(shí)也要控制土地經(jīng)營規(guī)模，防止土地過度集中在少數(shù)人手里所造成的規(guī)模過大引起農(nóng)業(yè)效益下降風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的結(jié)合，通過探索建立土地銀行，鼓勵(lì)和促進(jìn)銀行、信托等機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（五）建立健全我國糧田保護(hù)法律法規(guī)體系

在推進(jìn)糧田流轉(zhuǎn)中，要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)糧田法律法規(guī)體系建設(shè)，在糧田權(quán)利實(shí)現(xiàn)、糧田改良整治、糧田適度流轉(zhuǎn)、糧田征收補(bǔ)償和農(nóng)村地區(qū)振興等諸多環(huán)節(jié)中，建立健全我國糧田保護(hù)土地制度新體系，涵蓋糧田土地所有、利用、轉(zhuǎn)移、收益和保護(hù)方方面面，為糧田適度規(guī)模經(jīng)營提供全面有效的土地法律制度保證。

三、結(jié)論

世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國家正加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼的力度。美國政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴(kuò)大。德國政府采取鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地集約化利用的措施。法國政府對(duì)農(nóng)村土地流入方實(shí)行不同層次財(cái)政補(bǔ)助方法。日本提出了認(rèn)證培育農(nóng)戶的新措施，這種重點(diǎn)資助認(rèn)證農(nóng)戶促進(jìn)了職業(yè)農(nóng)民階層的形成。我國農(nóng)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期，隨著農(nóng)村土地“三權(quán)”分置，農(nóng)村土地由分散占有、分散經(jīng)營轉(zhuǎn)為分散占有、集中經(jīng)營。未來我國糧食生產(chǎn)者不再是以分散農(nóng)戶為主，而是以適度規(guī)模經(jīng)營者為主。如何對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營者實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高農(nóng)戶收入，正在成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一個(gè)重大問題。發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地宏觀調(diào)控，重點(diǎn)對(duì)家庭農(nóng)場扶持，通過財(cái)政金融優(yōu)惠政策降低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營提供法律保證的經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒。

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[責(zé)任編輯：王功巧]