用戶側配電資產投資機會及挑戰

文 | 彭立斌

電改以來，尤其是分布式能源的發展和增量配電網改革的推動作用，使得用戶側配電網成為社會上的一種優質資產。

在去年一般工商業電價下降10%評估的調研中，我們發現了一個驚人的事實：在我們國家大電網之外，包括轉供電主體擁有的配電網資產，還存在著比電網資產更為龐大的用戶側配電資產。

這些配電資產是不屬于電網資產的電力設施，投資主體是非電網類社會資本，游離于電力行業管理體系之外，但是行使著電網基層營業所的基本職能；這些配電網有的是電網直供用戶，基本上是工商業大用戶。有的則是轉供電主體。絕大部分一般工商業屬于被轉供戶；這些配電資產的轉供電主體存在著迫不得已轉嫁成本給被轉供戶的亂收費情況。

簡而言之，用戶側配電資產就是全社會除了電網企業電力資產之外的電力基礎設施。根據我們調研評估的結果，這部分資產的總額至少兩倍于電網資產，達到了8-10萬億的規模。而這些巨額資產，卻以分散和破碎的方式存在于全社會電力用戶手里，形成了社會為獲取電力服務的沉沒成本。

用戶側配電資產已成為不得不解決的社會隱患

隨著實體經濟對于用能成本降低的迫切要求，政府不斷地提出逐年降低電價和獲取電力的成本，用戶側配電資產尤其是轉供電主體已經成為不得不解決的社會隱患。

用戶側配電資產雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營業所的管理職能。公用電網目前的管理觸角僅僅只到用戶圍墻以外，甚至有的局限在用戶側配電網并網接入的變電站間隔。如果說電網企業是按照專業化和規范化管理的標準來管理配電網，這種管理到了用戶的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網的專業化和規范化管理，更談不上合法的對終端用戶進行電費的結算。

這種現象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規范、不專業的狀態，難以高質量地使用電力和最優化地降低能耗。

目前從整個電力行業管理的鏈條來看，電網的最后一公里居然游離于整個電力行業管理機制之外，這直接造成了用戶側配電資產日積月累的不規范行為，同時新的用戶側配電資產還在不斷地誕生。

3月份克強總理再次呼吁降低獲得電力的成本，并不只是要求降低電價，更多的是要求降低用戶側配電資產的投入和成本。

從用戶側配電資產的特點可以看出，社會資本是真金白銀的投資了用戶區域內的配電設施的。而且這些電力設施由于特殊原因，經常出現高于用戶實際使用容量的情況，使得絕大部分用戶側配電網出現了“大馬拉小車”的現象，大大增加了電力設施投資的成本，也使得用戶側配電網的度電過網成本難以下降。

由于用戶側配電網游離于電力行業管理之外，投資者又認為既然自行投資了配電網，那么從投資回收的角度出發，向終端用戶轉嫁投資成本、運營成本和配電網的損耗是“天經地義”的。而從電力運營和電價管理機制來說，這部分配電網不屬于管制性業務的范疇，也難以納入相關電力監管部門的工作范圍。因此造成了用戶側配電資產的投資機制缺乏監管和政策依據。

用戶側配電網作為事實上的基層供電營業所，其性質已經具備準壟斷企業的特點。對于終端用戶，擁有用戶側配電網的產權單位在收費權上與電網是處于同等地位的。終端用戶一旦進入用戶側配電網的供電范圍，就處于弱勢地位，很難把控電價的高低。因此在這種準壟斷下，配電網投資主體必然不受監管地向終端用戶收取所有自行認為應該攤銷的成本和損耗。更有的還加收若干管理費，把用戶側配電網變成了一種斂財行為。

在清理一般工商業用戶電價過高的過程中，我們發現很多終端用戶出現了電費和物業費難以區分、用電量和損耗難以確認、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當一部分終端用戶的度電支出超過國家規定的終端銷售目錄電價30%以上，從而大大增加中小企業的創業和生產成本。

從這次一般工商業電價下降價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了電力配電網監管存在對用戶側配電資產（事實上的基層供電營業所）的“死角”。雖然目前能源、經信、價格和能監部門對電網企業監管力度日益加強，但是用戶側配電資產的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理“運動”結束，這種純行政行為，由于缺乏市場驅動、系統監管和政策制約，也只能治標不治本。

用戶側配電資產治理陷入困境

發改價格〔2018〕500號文和發改價格〔2018〕787號，為用戶側配電資產（主要是轉供電）的出路提供了一定的解決辦法。但我們調研發現，目前用戶側配電資產的治理陷入了困境。

根據以前的習慣，用戶尤其是企業用戶把內部配電網無償移交給電網公司基本是一種慣例，但是這種慣例使得社會資本嚴重浪費，優質資產閑置難以發現價值，同時這種移交基本上沒有移交土地所有權，從物權法角度判斷事實上屬于一種“擦邊球”行為，移交后的產權也難以經受法律上的考驗。

電改以來，尤其是分布式能源的發展和增量配電網改革的推動作用，使得用戶側配電網成為社會上的一種優質資產。雖然這些資產目前都是非經營性資產，但是對于專業從事配電網投資的電力企業和社會資本來說，如果能夠把這些存量配電網從非經營性資產改制為經營性資產，就可以收購、租賃和托管轉供電企業的電力業務。

對于轉供電用戶來說，原來積壓的資金得到盤活、原來無法經營的資產可以合法經營、原來缺乏專業管理的電力業務得到規范化管理，這無疑要比無償移交給電網更有吸引力。

根據國家文件指示，電網企業應該盡量做到裝表到戶。然而由于目前電網計量點基本上是以產權分界的，導致了即使電網企業不計成本給用戶側終端用戶安裝計量裝置，卻存在著非電網資產的損耗和運營出現產權不清晰的隱患。這也使得電網企業難以有動力開展裝表到戶的工作。

根據500號文，部分產業園區用戶側配電網可以改制為增量配電網，這對于長期缺乏電力專業管理的用戶側配電網投資者，同樣是一個艱難的選擇。一是缺乏成建制的管理團隊做好增量配電網的安全運營；二是大量資產處于不合理匹配和運營年限過長需要重新優化和技術改造；三是缺乏對非經營性資產升級換代的金融政策支持，從而導致用戶側配電資產的運營成本惡性上升。

由于以上理由，最然去年一般工商業電價降低10%的目標雖然達到了，但是用戶側配電資產的問題卻未得到實質性解決。只要投資者認為投資無法回收、計量無法精確、轉制難以成功，電費難以彌補企業成本支出，造成企業經營環境惡化，亂收費的現象必然卷土重來，難以杜絕。尤其今年一般工商業電價要繼續降低10%，雖然有減稅因素，但是仍然給用戶側配電網傳遞了很大的壓力。如果行政行為過度，甚至會出現打擊社會資本投資，延緩地方經濟發展等惡性效果。

更令人擔憂的是，我們一邊在清理用戶側配電資產的亂象，新的用戶側配電資產基于目前的電力配電網管理體制，還在不斷地擴展和延伸。

由于電網投資體制和地方經濟發展的差異，使得政府和企業都面臨“遠水解不了近渴”的局面，只能通過自行建設配電網的毛細血管來達到項目投產的要求，從而周而復始地重復惡性循環之路。

用戶側配電資產面臨重新洗牌

今年總理政府工作報告再次要求降低一般工商業電價10%，同時要求電網企業將全部減稅利潤用于降低一般工商業電價。這再次使得用戶側配電資產投資者面臨巨大的壓力。在這種情況下，用戶側配電資產必然面臨重新洗牌。

從專業管理要求，用戶側配電網必然納入統一的電力管理體系。由于用戶側配電資產未能納入電力管理體系，無論是技術標準，還是運營管理體系都屬于用戶自發行為。這使得如此龐大的資產一直處于非專業管理狀態之下。這不符合社會發展專業化和規范化管理的要求，因此用戶側配電網納入統一的電力管理體系勢在必行。

從社會分工要求，地方政府為主持有用戶側配電資產是大勢所趨。從資產分布情況看，雖然用戶側配電網資產龐大，但仍然大部分掌握在各級政府和國有企業手中。而這些資產沉淀了改革開放四十年來的大量社會資本。就社會分工而言，地方政府正逐步通過能源投資平臺集中管理用戶側配電資產。因此集中持有用戶側配電資產的管理模式是符合地方經濟發展的大趨勢。

從整合資源入手，破碎的用戶側配電網必然朝著區域化統籌管理發展。根據國外經驗，很多國家對于用戶側配電網均授予配電網區域特許經營權進行專業化管理，這使得破碎的用戶側配電網得以整合，從而大大提升了電力設施的負載率和社會資本的利用效率。結合增量配電網的改革，賦予區域配電網管理公司以電力業務許可證正成為電力管理體制的重要環節。

從盤活資產入手，用戶側配電資產的資本化是提升社會資本利用的剛需。面對沉沒在灰色地帶的巨額資金，通過盤活配電資產，使得用戶側配電網從非經營性資產剝離成為經營性資產，從而使得地方政府可以利用這些優質資產進行招商引資，通過用戶側配電資產的資本化提升社會資本的利用效率。

從節能減排要求，必須降低用戶側配電網過高的管理漏洞和技術損耗。目前在用戶側配電資產端其實有很多節能公司提供了大量的專業服務。但是由于都是按照破碎的“點”來提供的服務，節能效率和減排效果難以大幅度提升。由此造成了我國能耗的居高不下。

只有通過對用戶側配電資產進行“面”的統籌管理和技術優化，才能充分發揮節能技術的效率。我們可以斷言，用戶側配電網的問題不解決，我國能耗很難達到國際先進水平。

要解決用戶側配電網的問題，首先必須有專業的投資機構承擔基層電網的電力基礎設施投資，從而降低配電網投資成本。其次要能配合地方經濟發展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網投運之后，要有專業的管理隊伍按照國家規定管制性業務的約束和監管要求運行配電網。第四，必須按照國家規定的終端銷售電價向用戶收取合理電費。綜上所示，我們就會得到“完善配電資產管理體制”是解決用戶側配電網問題的唯一出路。

用戶側配電資產的投資機會

用戶配電資產的巨額體量使得社會資本有非常難得的投資機會，這是中國電力行業千載難逢的投資機會。將一個超過8萬億資產的終端產業納入到正規的管理體系之中，這其中的投資、盤活、優化、重組、上市等等機會無窮。

工商業大用戶目前是用戶側配電資產中最優質的客戶。這些資產中往往有巨大的配電優化、配售電和節能空間。像其他自然壟斷行業比如通訊領域一樣，投資或者收購工商業大用戶配電資產，將是一個非常好的投資選擇。

通過投資區域性用戶側配電資產，將破碎的資產集合成為片狀配電資產，通過降低基本電費、提升電力設施使用效率，將破碎的用戶整合成集中用戶，開展配售電業務，符合條件的轉制增量配電網，是目前國家政策鼓勵和支持的投資項目。

隨著電改的進一步深入和工商業電價的逐年下降，成立城市配電資產管理公司，將用戶側配電資產進行集中管理將成為地方政府的首選。參考城市燃氣模式，利用城市配電資產管理公司，配合地方經濟高速發展的需要，集中財力、物力和人力，努力降低獲得電力的成本是發展實體經濟的必由之路。在現成用戶，現成負荷、現成現金流的情況下，參與城市配電資產管理公司的組建和入股將是非常難得的機會。

城市配電資產管理公司的成立，將會在配網優化、用戶側電氣化質量的提升、電力設施的升級換代以及用戶側配電網的監控、調度和安全管理、節能技術等，都將產生新的產業形態。超過8萬億資產的產業提升將為整個產業鏈產品投資帶來海量的機會。積極參與用戶側配電產品的投資，未來一定會有非常豐厚的回報。

可以預計，由于資源獨特和占據能源基礎設施的重要地位，形式多樣的城市配電資產管理公司將是未來資本市場的寵兒。由于處于用戶側，這類配電資產管理公司將是多能互補、分布式能源、節能降耗、充電樁以及其他綜合能源服務的最佳應用場景。即使嚴格區分管制性業務和競爭性業務，每個城市的配電資產管理公司在改革初期仍然能夠獲得更多的資本青睞。

用戶側配電資產的投資挑戰

值得指出的是，雖然目前用戶側配電資產的問題諸多，但是由于長期形成的歷史慣性，用戶對于這部分資產的價值缺乏認識，同時也對于節能降耗缺乏責任感。因此投資用戶側配電資產將面臨挑戰。

投資用戶側配電資產目前沒有政策障礙。但是新生的城市配電資產管理公司將有大量的商業模式、能源管理體制以及能源金融方面的創新和探索。雖然盤活用戶側配電資產可以給政府帶來巨額利益，但是同樣需要在國有資產管理及交易政策、配電網獨立電價核算政策、城市配電資產管理公司的監管政策等方面需要積極的探索和有益的嘗試。

并非所有的用戶側配電資產都是優質資產。目前處于破碎化并未得到整合的用戶側配電資產甚至有可能是垃圾資產。如何通過行之有效的商業模式和交易機制挖掘這類資產的價值？同時通過市場手段既要保證電價不能超過國家規定的限價，又要保證現有從業人員就業不成為社會問題，這將是投資用戶側配電資產面臨的市場挑戰。

對于用戶側配電資產，電網企業并非不動心。但是由于長期形成的慣性，電網企業管理用戶側配電資產的前提是要求用戶將這類資產無償移交。在增量配電網改革之前，大量用戶已經以捐贈的方式無償向電網移交了配電資產，而移交的資產確實也納入了電力管理體系之中。而現在社會資本如果通過有償的方式盤活、轉制和經營用戶側配電資產，勢必跟電網企業形成局部競爭。解決這個辦法的途徑就是歡迎電網以有償的方式參與用戶側配電資產管理改革，以保證社會資本和社會資源的充分利用。