“打造標桿和示范項目”視閾下加快霍爾果斯發展的思考

古龍高 仲其莊 古璇

習近平總書記“將連云港—霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路合作倡議的標桿和示范項目”的指示，將連云港與霍爾果斯放到了“一帶一路”建設的特殊位置。從戰略的高度考量霍爾果斯的發展，在對新形勢和發展新階段的科學分析中認清霍爾果斯的定位，把握方向，找準問題，理清思路，在迎接新的挑戰、完成新的使命中邁向新的高度，創造新的輝煌，具有全局意義。本研究在調查研究的基礎上，以“打造標桿和示范項目”定位為背景，對加快霍爾果斯的發展提出以下思路。

一、霍爾果斯發展的新定位

“打造標桿和示范項目”的定位，賦予了霍爾果斯的新定位。

（一）凸顯區位新功能

霍爾果斯是古絲綢之路的重要節點，地理區位獨特，自古以來就是亞歐大陸進行經濟和文化交流的重要陸路通道之一，是中國西部歷史上時間最長、綜合運量大、自然環境好、功能齊全的國家一類陸路公路口岸，[1]向東可以輻射到全國80%的地區，向西可連接中亞各國、獨聯體國家，并可進入西亞和中東地區。

國家對霍爾果斯發展極為重視，確立了“我國向西開放的重要窗口、新疆新的經濟增長點”[2]的戰略定位，并給予相應的政策配套。2006年，中國政府和哈薩克斯坦政府共同設立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱合作中心）。這是全球首個跨境自由貿易區，成為霍爾果斯發展的核心資源。設立合作中心中方配套區，該區不僅享受綜保區的優惠政策，同時還可享受合作中心政策。企業可以在配套區生產產品，同時在合作中心展示、簽合同，形成“前店后廠”的發展格局。設立霍爾果斯經濟開發區，給予特區的優惠政策，包括合作中心及配套區特殊政策、[3]特區扶持發展政策、財稅優惠政策、[4]產業扶持政策[5]四大類21項，設立了霍爾果斯市，保障國家戰略定位的落地。

（二）發展進入新階段

2010年以來，隨著合作中心正式運行、霍爾果斯經濟開發區的建立、霍爾果斯市的成立，霍爾果斯步入發展快車道，已經形成較為完善的交通基礎設施，公路、鐵路、航空、管道“四位一體”的區域性國際綜合交通樞紐地位得到提升;打造面向中亞、西亞、歐洲市場的產品加工和制造基地有序推進，第三產業創新發展，亮點紛呈;編制完成《霍爾果斯市城市總體規劃綱要（2016—2030）》，確定“一河兩路”“兩縱三橫”城市布局，拉伸骨架、完善功能、提升形象、彰顯特色，初步建立起特色鮮明、優勢顯著的空間布局和產業體系，[6]為霍爾果斯加快發展打下基礎，積累了經驗。從總體上看，霍爾果斯的發展已經經過了一個質變的過程：從一般公路口岸到鐵路、公路雙向口岸;從一個邊境口岸到國家經濟特區，從單一的口岸通道發展成為集通關、貿易、物流、加工、倉儲、金融、旅游等多功能于一體的國際邊境城市，已經成為我國向西開放的重要窗口、新疆發展新的經濟增長點、沿邊開發開放的示范區。

當前，霍爾果斯進入發展轉型期：一是從“建成我國向西開放的重要窗口”的定位向“服務‘一帶一路合作倡議新亞歐大陸橋經濟走廊的對外開放門戶”的轉型，即從“窗口”到“門戶”的轉型;二是從新的經濟增長點”的定位向“新的經濟增長極”的轉型。國家對于新疆絲綢之路經濟帶核心區的定位中有許多功能是由霍爾果斯具體承擔的，霍爾果斯已經具有發揮增長極的基礎，也有承擔增長極的責任。從階段定位看，霍爾果斯已經進入從加快發展、強身健體階段到強化功能型建設、服務“一帶一路”合作倡議新亞歐大陸橋經濟走廊與強身健體并重的轉型升級階段。

（三）面臨發展新使命

隨著“一帶一路”合作倡議的不斷推進，霍爾果斯面臨新的發展使命。

一是服務“一帶一路”合作倡議的特殊載體。在2015年中哈兩國政府聯合公報、2016年中哈兩國政府關于“絲綢之路經濟帶”建設與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃、2017年中哈兩國政府聯合聲明中，都將霍爾果斯特別是合作中心建設作為重要內容，明確提出“雙方支持兩國銀行依托中哈霍爾果斯國際邊境合作中心開展多方面業務合作，進一步支持中哈經貿發展。”“雙方將盡快建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心聯合協調機制，促進雙邊經貿合作”“積極推進霍爾果斯國際邊境合作中心建設及口岸的發展，有效利用潛力和優勢”“進一步發展跨境交通基礎設施，共同運營好中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，通過發展電子商務合作、共同實施投資項目、推行高效的過境制度，推動雙邊經貿合作。”[7]霍爾果斯被推到了服務“一帶一路”合作倡議最前沿。

二是構筑我國“東西雙向互濟的開放格局”的西部門戶。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出形成“陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。”霍爾果斯是我國橫貫東西的連霍高速、隴海蘭新鐵路的西端終點，是橫貫亞歐的新亞歐大陸橋、“雙西公路”國際大通道的西端橋頭堡，在我國東西雙向互濟的開放格局中具有重要的戰略區位，具有其他區域無法替代的特殊功能。2013年8月，國家賦予中哈霍爾果斯國際邊境合作中心跨境人民幣創新業務試點;2015年，在合作中心進一步推出創新離岸人民幣業務，合作中心跨境調運人民幣現鈔模式開始運行;2017年11月，全國首家跨境金融小鎮——霍爾果斯新絲路（跨境）金融小鎮掛牌，霍爾果斯已經成為全國金融開放試點先行區。

三是打造“一帶一路”合作倡議的標桿和示范。霍爾果斯是新亞歐陸海聯運通道的西部橋頭堡，也是中歐班列的沿邊陸路的四個口岸節點城市之一。依托這條鐵路運輸干線，國際上可連接環太平洋沿岸國家地區，國內可覆蓋西北、西南、華中、華南等地區。2017年6月8日，習近平總書記明確要求“將連云港—霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路合作倡議的標桿和示范項目”，[8]賦予霍爾果斯重要的使命和責任。

因此，霍爾果斯不僅是伊犁的霍爾果斯、新疆的霍爾果斯，更是中國的霍爾果斯、世界的霍爾果斯。霍爾果斯不僅要加快自身的發展，還要加快轉型，服務國家戰略，這是責任，也是挑戰，其中也蘊有無限的發展機遇。

二、霍爾果斯發展的新空間

毋容置疑，按照霍爾果斯的新定位，目前的發展還在一些深層次的亟待解決的矛盾和問題，存在巨大的增長新空間

（一）合作中心功能建設需要進一步提升

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是霍爾果斯發展的核心資源，也是承擔中哈兩國共同推進新亞歐大陸橋經濟走廊建設的直接載體。合作中心的發展已經取得了很大成效，中免集團、香港光輝集團、韓國、德國等75家免稅店和3000余家商戶進入經營，入出區人數由2013年的43萬人次增至2017年的500余萬人次，目前日均交易額突破500萬元，成為全國最大的免稅購物區，這些成績有目共睹。但目前主要以購物為主，[9]一方面其他服務于國家戰略的核心功能發展不充分，功能發揮較單一，國際資源要素聚合能力沒有充分發揮。另一方面還存在工作協調機制不健全、人員出入不便捷、跨境旅游“落地簽”政策“半導體”（哈方“落地簽”政策未落實），兩國都沒有專門的跨境經濟合作區立法，以及金融服務功能定位仍不清晰，缺少相關配套政策，業務推進難度大，中哈間互設金融機構較少，政策實施效率不明顯等制約因素。

（二）經濟開發區發展需要進一步平衡

2010年5月，中央工作會議提出在霍爾果斯口岸設立國家級特殊經濟技術開發區，實行具有產業發展多樣性的“一區四園”[10]空間開發框架。在實際運行中，已經成功引進博士皓機器人、無人機組裝、中科捷高電子科技、全鹿制藥、紅豆集團、金色喀秋莎、禾谷基業等一批進出口資源加工型和高新技術企業。但是，園區四大板塊中只有霍爾果斯板塊一枝獨秀，伊寧園區、清水河配套產業園區、兵團分區仍處于基礎設施建設中，產業基礎仍較薄弱，財政收入微薄，生活設施不配套，難以支撐大規模的開發建設，對區域發展的帶動有限。整體上看發展不平衡。

（三）產業發展需要進一步配套

為了加快霍爾果斯發展，國家、自治區給予霍爾果斯許多優惠政策，以保障國家戰略定位的落地。但霍爾果斯經濟總量仍然較小，產業結構不夠合理，尤其是實體經濟比較薄弱，上下游配套產業不完善;經濟增長過多依賴優惠政策，形成以第三產業為主體的注冊型經濟現象。據統計，截至2017年12月31日，開發區共入駐以第三產業為主體的企業17498家（其中2016年入駐4058家，2017年入駐13440家）。[11]“注冊型企業”集聚是個雙刃劍，一方面，促進了霍爾果斯發展的繁榮，如2016年完成一般公共預算收入13.2億元，增長278%，是2010年的25倍; 2017年預計完成一般公共財政預算收入22億元，同比增長67%。另一方面，入駐企業良莠不齊，部分企業有利用開發區各類優惠政策合法避稅的動機，個別企業存在虛開發票等違規違法行為;有效招商代理機構受利益驅使，在招商宣傳推介中過度炒作優惠政策;“一址多證”現象也較為突出，直接影響經濟可持續發展。

（四）城市對區域發展服務支撐需要進一步強化

霍爾果斯市的設立，解決了過去霍爾果斯口岸沒有獨立的行政區劃，管理體制不順等問題，使霍爾果斯跨入了一個新的發展時代。但作為中國最年輕的邊境口岸城市，城市規模小、功能弱，教育、醫療、衛生、文化娛樂、生活服務整體水平不高;交通基礎設施配套、基本公共服務供給、民生改善亟待提升，小馬拉大車。城市發展滯后已成為霍爾果斯發展的嚴重制約，加快建設“一帶一路”核心區樞紐門戶城市刻不容緩。

（五）制約發展的短板需要進一步解決

一是資金短板。特別是城市建設、基礎設施建設資金缺口大。資料顯示，僅完成霍爾果斯經濟開發區“一區四園”基礎設施建設需投入資金260億元;伊寧園區僅征遷土地35000畝一項需征收資金28億元左右。[12]二是人才短板。由于建市時間短、人口規模小，以及特殊的區位，人才短板制約突出，編制不足，影響黨政機關的人員配置;高端業態的高層次人才短期，如國際金融港建設中的金融、財經、政策研究中的高層次人才;產業人才短缺，勞動力尤其是熟練工人短缺等。三是政策短板。合作中心兩國間的聯合協調機制不健全，口岸自身大通關機制仍待完善。[13]開放優惠政策碎片化，政策優勢有所遞減，部分政策落地難;[14]與國家賦予自由貿易試驗區的政策相比，開放度不夠。四是發展空間短板。主要表現在霍爾果斯城市建成區土地資源短缺矛盾日益突出，發展空間受限，市域分布明合實散，統籌規劃難度大，對長遠發展和運行帶來制約嚴重，亟待通過完善兵地融合發展機制予以破解。五是口岸功能短板。由于區域性國際物流集散中心沒有形成，樞紐經濟發展滯后，難以發揮內陸國際商品集散地功能和過境貨物的周轉港功能;口岸物流局限于裝卸等一般配套服務，未形成完整的物流產業鏈，中方物流在中亞五國缺少影響力;產業支撐能力弱，與陸橋兩端經濟腹地聯動不足。

三、加快霍爾果斯發展的對策建議

面對新形勢新使命，霍爾果斯要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神和以習近平同志為核心的黨中央治疆方略，搶抓“一帶一路”歷史機遇，秉持立足伊犁、服務新疆、面向新亞歐大陸橋經濟走廊、走向世界的理念，堅持優勢引領，問題導向，切實做好以下重點。

（一）加快建立完善合作中心高層協調機制

合作中心是由中哈兩國元首共同促成的國家級戰略項目和中哈兩國間重要的非能源領域項目，是中哈兩國“絲綢之路經濟帶”建設與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃的重點項目，也是踐行“一帶一路”合作倡議的標志性項目，對擴大和實現中哈兩國雙方經貿合作多樣化具有重要的現實意義。但目前兩國間的聯合協調機制不健全，[15]從總體上看，合作中心國際立法滯后且缺乏國際硬法約束力;中方區與哈方區的國內立法差異較大，投資優惠政策不協調;中方區與哈方區政府部門之間互通信息方面立法空白，以協調統一的法律手段保障霍爾果斯中心的物流、人流以及資金流等生產要素自由流動尚需克服諸多挑戰與障礙。從實際運營情況看，雙方進度不同步，發展不平衡，管理缺位，中心的商務洽談、商品展示、金融服務、舉辦各類區域性國際經貿會議等功能發展滯后，已經制約和影響合作中心潛力和優勢的發揮，2015年中哈兩國政府聯合公報中已經明確提出 “雙方將盡快建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心聯合協調機制，促進雙邊經貿合作。”

爭取盡快健全中哈合作委員會及分委會的組織機構，明確職能及工作機制，發揮對合作中心建設、運行、管理的作用。可借鑒蘇州工業園區中新聯合協調理事會的成功模式，建立合作園區聯合協調理事會，理事會主席由兩國副總理分別擔任，兩國有關部委及新疆維吾爾自治區和霍爾果斯經濟開發區的負責人為協調理事會成員，定期舉行會議，及時協調解決合作中心發展中存在的重大問題。理事會下設雙邊工作委員會，委員會雙方定期聯系，就合作中心建設、運行、管理中的具體工作進行協商，并分別向理事會中的兩國副總理報告工作。

爭取盡快建立國務院部際聯席會議和自治區合作中心領導小組聯席會議機制。目前，負責合作中心協調事宜的是國家商務部，負責入出區管理查驗的是公安部，入區商品退稅的政策管理部門是國家稅務總局，基礎設施建設中央貼息政策的主管部門是財政部，另外還有外交部、海關總署等，合作中心中方缺少國家層面的協調機構。建議建立由副總理（國務委員）主持、國務院有關部委、自治區合作中心領導小組及霍爾果斯參加的聯席會議制度，解決合作中心建設發展中的具體問題。

爭取盡快設立合作園區聯合執法機構。建立中哈警務合作機制，實行中哈兩國警務人員混編聯勤，實現合作中心全域內執勤執法全覆蓋，解決合作中心內中哈兩個區域的社會治安問題。推動建立中哈合作中心數據交流機制，實現信息共享，提升合作中心聯合管控效率。

爭取盡快在合作園區設立由公安、武警、工商等多部門組成的聯合執法機構，一個機構負責合作中心的執法問題，包括市場的有效監管。盡快改變合作中心出入管理運營模式。建議探索更加便捷高效的通關模式，促進“單一窗口”建設，提高“大通關”效能，為企業減負增效;推行身份證入區，優化合作中心進出流程，爭取更多的通關人流量。

（二）爭取更大改革自主權，探索建設內陸自由貿易港

在十九大報告中，習近平總書記提出“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。”這是促進國內國際要素有序流動、資源高效配置，大力發展更高水平開放型經濟的關鍵之舉，建議國家批準將合作中心、霍爾果斯經濟開發區納入自由貿易試驗區試點，或參照自由貿易試驗區政策實施經驗復制、先行先試，全面實施負面清單管理模式，推行符合國際慣例的涉外管理體制和運行機制，優化營商環境，全方位擴大開放拓展對外開放廣度深度，提高開放型經濟的水平。

爭取國家、自治區延長給予霍爾果斯的各項政策的實施期限，特別是企業所得稅五免五減優惠政策的實施期限。國發〔2011〕33號文件、新政發〔2012〕48號文給予霍爾果斯企業所得稅五免五減的疊加政策，對加快霍爾果斯發展發揮了巨大作用，在文化、金融領域表現的尤為明顯。但是政策有效期將于2020年12月31日到期，如果上述政策不能延續，將對霍爾果斯的持續發展產生影響。建議國家將“五免五減”優惠政策及其他有關政策延續至2030年，保障霍爾果斯開發、大建設、大發展的可持續發展。

爭取國家、自治區加大對霍爾果斯基礎設施建設財稅等政策支持力度，加大中央財政轉移支付支持力度。爭取國家將每年對霍爾果斯經濟開發區基礎設施建設資金補助額度提高至10億元，同時幫助爭取絲路基金、亞投行及發行企業債券等多種融資渠道重點支持。建議中央專項資金加大對霍爾果斯支持力度，將霍爾果斯口岸進出口商品關稅的25%留地方使用，用于開發區基礎設施建設和加大通關能力建設;爭取國家批準新增補企業所得稅優惠目錄，使符合開發區各園區發展規劃的產業均能享受稅收減免政策;爭取中央財政投入部分資金參股設立開發區創業投資基金，支持開發區中小企業快速發展。

爭取自治區把霍爾果斯作為邊境城市，納入自治區特色小鎮項目庫，給予霍爾果斯專項資金;自治區財政拿出部分引導資金設立財政、金融機構、企業等共同參與的經濟開發區產業投資基金，促進園區各優勢產業發展;自治區協調將“營改增”試點后開發區上劃中央財政的增值稅收入全額轉移支付開發區財政，用于基礎設施建設;加大對開發區各園區開發建設公司的支持力度，開辟綠色通道扶持符合條件的企業率先上市融資。

爭取現有政策擴展延伸。將霍爾果斯經濟開發區的所有優惠政策覆蓋至霍爾果斯市域范圍;將經濟開發區的相關優惠政策覆蓋至南部工業園區。

（三）加快合作中心提質升級

合作中心是霍爾果斯市的核心資源，是經濟開發區霍爾果斯板塊的核心要素，也是霍爾果斯口岸開放度的標志，因此必須實施核心資源優先發展戰略，突出抓好合作中心及配套區建設。

優化空間結構。立足國家賦予合作中心的“貿易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業服務設施、金融服務、舉辦各類區域性國際經貿洽談會”七大功能，按照“南部商務會展區、中部國際貿易倉儲物流區、北部綜合服務休閑娛樂區”的布局，科學設置合作中心功能區劃，不斷規范合作中心的運營管理;成立配套區（綜保區）管理辦公室，加快編制配套區產業發展規劃，加快配套區建設，打造“前店后廠”的空間格局。

打造中亞免稅購物中心及免稅商城。發揮西向開放“前店”功能，完善合作中心、國門商貿區核心商圈服務設施，搞好蘇新中心、中科國際貿易中心、義烏商貿城等一批外向型商業綜合體、中免集團等28家免稅店運營，推進5萬平方米海外倉建設，用足用好用活國家賦予的優惠政策，打造免稅自由港，打響免稅購物品牌。

發展會展經濟。加快總投資14億元、總建筑面積達11.49萬平方米的霍爾果斯國際會展中心建設，拓展會展功能，建設區域性國際商品展示中心、商品信息交流中心、各類新品信息發布中心、國內外批發貿易大平臺、國內外大型批發企業集聚中心、國內外跨國公司采購中心集聚地。打造以商品展示為主，洽談、接單和電子商務為一體，突出信息發布功能，濃縮于商務寫字樓的現代展貿中心。積極籌辦以“一帶一路”合作倡議“政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心溝通”為主題的有國際影響力的高端論壇、國際會議，力爭打造上合組織永久性會址，打造中亞區域會展中心。

構建國際跨境電商產業基地。按照2017年中哈兩國政府聯合聲明“發展電子商務合作”的要求，加快跨境電商平臺建設，積極推動上線運營。建立海關、商檢、稅務、銀行、外管等聯合協調機制，進一步打通支付、物流、檢驗、通關、退稅、結匯一站式服務瓶頸。舉辦跨境電商高峰論壇，積極申報跨境電商綜合試驗區。依托中歐班列載運大宗歐洲品牌商品進入合作中心，發揮“境外倉”優勢，為全國跨境電子商務企業提供優質貨源。推動進口商品o2o展示銷售模式，促進游客每人每天過境即買即免與線上線下互動模式的雙向發展，培育形成具有合作中心特點的跨境電商新型商業發展模式。

建設離岸人民幣試點金融港。按照2015年中哈兩國政府聯合公報“雙方支持兩國銀行依托中哈霍爾果斯國際邊境合作中心開展多方面業務合作”要求，充分用好國家賦予霍爾果斯的特殊金融政策，以跨境人民幣創新業務試點為契機，先行先試，加快建立多元化、多功能的金融服務體系，創建離岸金融示范區，將霍爾果斯建成離岸人民幣試點金融港。目前建行、交行兩家銀行創新離岸系統上線運營;銀行累計開立人民幣創新賬戶98個，辦理人民幣NRA賬戶資金質押擔保14筆，辦理創新離岸業務730多億元，已為新疆50家企業辦理跨境融資業務，平均融資成本比國內低了近1個百分點。籌建中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方管委會金融管理局，積極推進霍爾果斯離岸金融中心、人民幣清算中心、貨幣發行庫建設。使霍爾果斯金融創新區成為新亞歐大陸橋經濟走廊沿線國家和地區金融機構的地區總部和地方金融機構的總部基地，金融機構的后臺基地，新型的金融市場和準金融市場的培育基地。

依托區域金融中心建設，推動設立發展各種類型的大宗商品交易所（現貨/期貨），發揮資源進出口優勢和商品定價功能，爭取逐步形成大陸橋沿線國家和地區的大宗商品交易、定價中心，引導生產要素加快聚集，為進出口加工產業鏈延伸提供支撐。

（四）加快實體經濟發展

實施重大項目帶動戰略。只有堅持大抓項目、抓大項目，做好項目儲備工作，合理安排項目施工進度，持續推行重大項目一線倒逼責任制，才能為經濟發展注入強大動力。著力在引大、引強、引優、引外上下功夫，推動霍爾果斯實體經濟高質量發展。

實施經濟發展轉型升級戰略。堅持把發展實體經濟、建立現代化產業體系放到霍爾果斯經濟發展的優先位置，盡快出臺一批促進實體經濟發展和人才改革的優惠政策，加快注冊經濟“脫虛轉實”的步伐。制定實施《清理規范整治注冊型企業專項工作方案》，對涉及“一址多證”、沒有投資意向、沒有固定工作人員等行為的注冊型企業，堅決予以清理。對新注冊的企業，提高準入門檻。對已經注冊的文化企業進行頂層設計，發布影視文化企業促進政策，設立影視文化產業引導基金和影視產業園，設定文化企業基本實體要求，成立影視行業協會，簽訂一批影視實體項目;整合現有資源，引進投資主體，建設中國西部影城，打造中國的“霍萊塢”。 加快已注冊金融企業轉型升級，設立投資基金，依托新絲路（跨境）金融小鎮，引導股權類企業向開發區實體項目投資;實現影視產業與金融服務業的優勢互補、融合發展。將新絲路（跨境）金融小鎮建設作為金融企業的實體化、金融中心建設的重中之重。[16]

實施園區發展戰略。經濟開發區是經濟發展的核心載體，開發區“一區四園”是一個整體，要以國家確定的發展重點和功能分區為基礎，創新發展機制，因地制宜，突出重點各自的重點和特色，推進差異化競爭。霍爾果斯片區應將第三產業發展作為主導業態，并突出高端化引領，投入更多更強的專門團隊，聚力抓好產業集聚集群集約。

創新招商模式，發展“飛地經濟”。招商引資是加快開發區發展的突破口，在實施重點圍繞合作中心、配套區、南部工業園區、綜保區等平臺和載體，大力實施委托招商、中介招商、以商招商、產業鏈招商的同時，根據目前發展不平衡的現狀，建議在用好用活國務院、財政部、國家稅務總局、自治區文件給予的各項優惠政策的基礎上，創新招商機制，采用“飛地經濟”模式。鼓勵東部沿海發達地區在開發區設區中區、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與開發區建設，積極探索加強產業合作和共建共享基礎設施的新模式，實現優勢互補、資源整合和聯動發展，使整個園區能快則快，能活則活，實體項目優先發展，服務帶動全局。

（五）加快提升城市服務支撐能力

城市發展滯后將成為霍爾果斯發展的嚴重制約，注冊經濟中“一址多證”現象與城市建設落后于企業對注冊地的需求有直接關聯。加強城市基礎設施建設和配套設施完善，加快社會事業發展，營造安定和諧、優質高效、便捷舒心的營商環境和社會環境刻不容緩。

在城市功能打造上，要突出城市服務“一帶一路”合作倡議、服務霍爾果斯開發開放的保障功能，還要重視完善的基礎設施、完善的社會服務體系、優美的人文生態環境等基本要素，將“智慧城市”理念、全域旅游理念貫穿到城市建設的始終，打造一批具有邊塞文化的街道、建筑及標志性景觀，營造獨特的邊境城市風貌，使這個中國最年輕的城市成為一個精品的、宜居的、休閑的、旅游的、創業的、夢想的“天堂”，真正使“城市讓生活更美好”。當前應抓住兩個重點項目，一是發揮蘇州、連云港對口援助霍爾果斯的資源優勢，建設高質量的中學，用好新疆與內地高考成績“分數差”解決高層次人才引進的特殊后顧之憂，吸引有高考需求的“特殊類型”高端人才來霍爾果斯工作;二是實現高檔接待賓館建設的突破，以高檔接待賓館建設的率先突破為大開放、大旅游提供支撐。

在城市空間定位上，以現有口岸建成區及62團團部組合為主城區，推進人口和產業集聚，打造城市空間集聚核，建設全市政治經濟文化中心，形成以商貿、金融、工業、物流、服務等為主，要素聚集、輻射帶動、功能齊備的綜合型中心城區;以莫乎爾牧場為城市戰略空間配套和拓展區，建設工貿物流、觀光旅游綜合城鎮，同時為城市產業發展和城區擴張預留空間，形成城市重要副中心;以61團、伊車鄉、格干溝牧場為“三心”，建設以現代農牧業和旅游為主的特色城鎮，形成城市支點支撐。使霍爾果斯成為集智慧城市、生態城市、園林城市、宜居城市、文明城市于一體的精品城市，全面提升城市綜合競爭力和國際化水平。

（六）加快完善口岸“通道+樞紐”功能

口岸是霍爾果斯發展的命脈，沒有口岸就沒有開發區，沒有合作中心，也不會有霍爾果斯市，更不會有多重疊加的國家戰略。但口岸目前樞紐功能不足，加快完善口岸“通道+樞紐”功能迫在眉睫。

打造區域性國際物流樞紐。按照將霍爾果斯口岸建設成為一個中國西部重要的集航空、公路、鐵路、管道一體化的樞紐型口岸的目標定位，圍繞中哈合作中心及配套區、中歐班列樞紐節點，依托霍爾果斯鐵路口岸站站場，重點規劃建設鐵路物流園區、配套區進出口加工保稅物流園區、合作中心國際物流園區和國際商貿物流中心，打造集國際運輸分撥轉運、倉儲配送、交易及配套服務功能于一體的區域性國際物流中轉集散中心，服務新亞歐大陸橋過境班列，中歐、中亞集裝箱班列，搭建面向中西亞、俄羅斯及歐洲諸國的資源集中采購平臺、資源集散與物流中心。

提升口岸服務功能。完善整車進口口岸、糧食進口口岸功能，建設藥品進口口岸，建立農產品快速通關“綠色通道”。積極申報藥品進口口岸、肉類指定進口口岸、活畜進口口岸和黃豆指定進口口岸。爭取國家將霍爾果斯口岸設為棉花、小麥、玉米、中醫藥藥材，銅、鐵、煤等優勢資源進出口基地，并在進口配額上給予一定的傾斜。爭取自治區協調國家相關部門，加快推進伊寧機場陸路航空口岸開放，將霍爾果斯通用機場改為貨運機場，建成區域性國際航空保稅物流港。加強與連云港港口、上合園區、中哈基地合作，共同“將連云港-霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路合作倡議的標桿和示范項目”;加強與西安、鄭州等內地自貿區、港務區及上海、青島、天津等沿海港口交流合作，開展口岸直通、轉關、多式聯運業務;加強與阿拉木圖陸港聯動對接，推進供應鏈安全與便利化合作，推進跨境監管程序協調，推動檢驗檢疫證書國際互聯網核查，開展“經認證的經營者”（AEO）互認。

完善集疏運體系。加快推進南部聯檢區及通道建設，改善口岸查驗設施條件和通關條件，發揮鐵路、公路口岸聯動效應，加強物流園區與機場、公路貨運站以及產業園區的統籌布局和聯動發展，形成空鐵、公鐵國際多式聯運體系。建設通暢的口岸集疏運體系，以發展國際多式聯運貫通工程為重點，打造公鐵聯運平臺，構建多層次的口岸物流綜合交通運輸服務體系，提升口岸集散能力。

優化大通關工作機制。加強與“一關兩檢”相關單位的協調配合，前移服務關口，精簡查驗環節，規范通關秩序，降低通關成本，努力實現落地簽證，積極探索創新通關機制，做到“信息互換、監管互認、執法互助”。推進“互聯網+電子口岸”建設，依托電子口岸構建大通關信息平臺，整合查驗部門信息資源，推動通關物流等信息資源共享，推進“多點報關、口岸驗放”快速通關模式，實現一次申報、一次查驗、一次放行，提高口岸通關效能。

（作者簡介：古龍高，江蘇省社科院沿海沿橋發展研究中心副主任、研究員二級;仲其莊，大陸橋視野雜志副主編; 古璇 ， 淮海工學院博士、講師七級。）

參考文獻：

[1] 1881年，中俄通過簽訂《中俄改定陸路通商章程》將其作為中俄兩國正式通商口岸， 1917年十月革命的爆發導致口岸第一次關閉， 1920年通過中蘇簽訂的《伊犁臨時局部通商章程》，口岸得到恢復， 1962年由于中蘇關系惡化，口岸貿易再次關閉，直到 1983年，經國務院批準霍爾果斯口岸作為邊境自由貿易區再次得到恢復， 1992年成立新疆自治區第一個邊民互市點，以傳統 “旅游購物”貿易為主導的旅游業在霍爾果斯口岸得到不斷發展。

[2]見國發〔2011〕33號文件《國務院關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》。

[3]國務院關于中國-哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心有關問題的批復 國函[2006]15號;中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方配套區特殊政策。

[4]霍爾果斯經濟開發區招商引資財稅優惠政策 霍特管辦發[2013]55號;霍爾果斯經濟開發區企業所得稅稅收優惠管理辦法 霍特管辦發[2013]33號;關于霍爾果斯經濟開發區霍爾果斯園區引進企業薪金收入個人所得稅獎勵暫行辦法;霍爾果斯經濟開發區霍爾果斯園區鼓勵和促進企業上市的實施辦法。

[5]包括：紡織服裝產業，霍爾果斯口岸整車進口發展扶持辦法，商貿服務業，外貿服務業，餐飲服務業，股權投資類，總部經濟類，以及享受企業所得稅“五免五減”優惠政策的重點招商產業分類，包括：金融服務業，影視、文化傳媒服務業，信息科技產業，專業服務業，旅游業，農副產品深加工類，新型建材加工類，生物制藥類，進口資源精深加工類，節能環保產業，畜牧業。

[6]精伊霍鐵路、連霍高速鐵路、312國道和中國至中亞天然氣管道會集于此，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心封關運營，中哈合作中心配套區一期（綜保區）、鐵路口岸、整車進口口岸、糧食進口口岸通過國家驗收，南部聯檢區及通道工程即將竣工。全疆首個產品質量溯源系統上線運營，霍爾果斯市城市總體規劃綱要（2016—2030）通過自治區評審。

[7]見2015年12月中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府聯合公報第十二條、2016年9月中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于“絲綢之路經濟帶”建設與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃第四項第一款、2017年6月中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國聯合聲明第七條、第十九條。

[8] 2017年6月8日，習近平總書記在哈薩克斯坦訪問期間，與哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫共同出席在連云港中哈物流基地舉行的中哈亞歐跨境運輸視頻連線儀式上發表的重要講話中提出了 “將連云港—霍爾果斯串聯起的新亞歐陸海聯運通道打造為‘一帶一路合作倡議的標桿和示范項目”的要求。

[9]目前存在諸多問題，如房價太高，經營者利潤空間小，導致假貨充斥，商品零售價格無優勢，缺乏競爭力等。

[10]“一區”四園的框架包括霍爾果斯口岸園區20平方公里、伊寧園區35平方公里、清水河配套產業園區8平方公里、兵團分區10平方公里。

[11]上述企業計算按產業類別分類，一產業企業44家，占企業總數的0.25%;二產業企業287家，占1.65%;三產業企業17167家，占98.1%。第三產業中，信息傳輸、軟件、信息技術和服務業3549家，占50.7%;文化、體育、娛樂業3693家，占第三產業的21.5%;租賃和商務服務業3007家，占17.5%;批發和零售業2971家，占17.3%;金融業2251家，占13.1%;科學研究和技術服務業1138家，占6.6%;其他類558家，占32.5%。

[12]資料來源為開發區中期評估報告。

[13]根據國務院《落實“三互”推進大通關建設改革方案》，目前霍爾果斯口岸海關、邊檢、國檢三家執法單位在具體執行中由于缺少操作規范指導，造成各單位權責劃分不清，推進執行較為困難，關檢合作“三個一”改革和“單一窗口”建設推進較為緩慢。

[14]如對經濟開發區內新辦的屬于重點鼓勵發展產業目錄范圍內的企業，給予企業所得稅五年免征優惠。但依據目前《新疆困難地區重點鼓勵發展產業企業所得稅優惠目錄（試行）》，不完全符合開發區發展實際，導致部分企業不能享受該項優惠政策。 “企業取得第一筆生產經營收入”起開始享受企業所得稅優惠政策，而產業目錄中大部分都是固定資產投資額較大的行業，企業在投產后，很長一段時間都無法實現盈利，導致企業到優惠期滿也無法真正享受到稅收優惠。

[15]目前設立管理的依據仍然是10多年前簽訂的《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于建立霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協議》和《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》，這兩個文件僅對雙方授權管理機構予以明確，未建立具體運行管理機構。

[16]金融小鎮對于整個霍爾果斯的現代服務業發展都具有綱舉目張的效應，對于城市建設，金融小鎮是一個特色和亮點;對于產業發展，金融小鎮有利于參加影視產業與金融服務業的優勢互補，融合發展;對于金融產業自身，金融小鎮建設有利于吸引新興金融資源、人才、信息的集聚，服務區域性國際金融中心的建設。同時，金融小鎮自身就是為了支持金融中心、金融小鎮建設，爭取自治區將《新疆維吾爾自治區促進股權投資類企業發展暫行辦法》適用期延長至2025年，下放金融審批權限，賦予霍爾果斯小貸公司、融資租賃公司、典當行、產業投資基金、財務公司、資產管理公司、第三方支付等公司的設立審批權限。