農村環境污染第三方治理機制構建研究

耿衛新 李敏

摘要 近年來農村環境污染不斷加劇，但農村環保工作開展卻頻頻遭遇困境。在這種嚴峻的形勢下，采取第三方治理模式對農村環境污染進行治理，可有效解決農村環境法律制度缺失、治理主體缺位、資金技術缺乏等問題。通過對農村環境污染引入第三方治理的優勢和可行性進行詳細分析，設計構建了農村環境污染第三方治理模式框架，為解決農村環保問題提供借鑒。

關鍵詞 農村環境治理;第三方治理;鄉村振興

中圖分類號 X321文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）10-0249-02

Abstract In recent years， rural environmental pollution has been aggravating， but the work of rural environmental protection has frequently encountered difficulties. In such a severe situation， adopting the thirdparty governance model to control rural environmental pollution can effectively solve the problems of the lack of legal system of rural environment， the absence of governance subjects， and the lack of funds and technology. Through detailed analysis of the advantages and feasibility of introducing thirdparty governance to rural environmental pollution， this study designed and constructed a thirdparty governance model framework for rural environmental pollution， with a view to providing reference for solving rural environmental protection problems.

Key words Rural environmental governance;Thirdparty governance;Rural revitalization

隨著我國經濟的快速增長，農村環境污染也愈加嚴重，不僅影響到農村居民的身體健康、生活質量，并直接影響、制約了農村各個方面的可持續發展，成為鄉村振興戰略實施的一塊短板，農村環境污染治理迫在眉睫。然而傳統的農村環境治理由于技術落后、資金不足等原因，使得尋求一條新的有效治理途徑顯得尤為重要[1]。

1 農村環境污染現狀

農村生態環境破壞、農業生產和生活污染、城市和工業污染向農村轉移等已經成為當前農村環境的突出問題。一方面，鄉鎮工業產生的“廢水、廢氣、固態廢棄物”和生活垃圾向農村的肆意排放，再加上大多數農民環保意識淡薄，不合理處置農膜，過量施用化肥農藥等，導致農業面源污染嚴重[2]。另一方面，從農村生活環境來看，情況也不樂觀[3]。我國村莊分布廣泛，農村人口眾多，由于公共財力在農村的投入不足，農村環保基礎設施不健全，農村人居環境一直沒能得到有效改善。在多數農村，生活垃圾隨意堆放，生活污水隨意傾倒，田邊地頭、樹底路邊白色地膜隨處可見，塑料包裝瓶瓶罐罐遍地都是。雖然環保部、財政部早在2008年就已積極推進農村環境“以獎促治”“以獎代補”政策，對近8萬個村莊的生活垃圾、生活污水、畜禽養殖廢棄物、飲用水水源地等進行了綜合整治，并取得了積極成效。但總體上來看，農村環境治理資金投入和運行模式仍是以各級政府為主，社會資金和市場主體參與度不高，農村環境治理效果和效率需進一步提升[4]。

2 農村環境治理困境

2.1 環保立法滯后，相關法律制度不健全

我國農村環境問題情況復雜，農業生活和生產污染、工業轉移污染、土壤污染、地下水超采和污染等問題交叉，都很突出。目前，我國環境立法不僅適用于城市，也適用于農村，涉及農業農村環境污染的問題，分散在城鎮與工業環保為導向的法律當中，尚無一部專門針對農村環境污染的法律。由于農村的基層治理模式、基礎設施、產業形態與城市顯著不同，當前的各項法律法規在農村的貫徹執行中都遭遇到不同程度的困境。

2.2 環境治理資金投入不足，投融資渠道單一

由于之前農村的環境污染問題沒有得到人們足夠重視，環保工作的重點一直是重城市輕農村，使得投入城市環境治理的資金遠遠高于農村，嚴重制約了農村環境治理的基礎設施建設和高新技術的采用。當前農村環境治理工作，投融資渠道仍然單一，主要依靠中央和地方政府按照比例進行投入。據統計，受資金限制，我國60萬個行政村中只有大約10%得到整治，即便在整治過的行政村中，仍有大部分存在建設資金投入不足和缺乏后期運營維護資金等問題[2]。農村環保資金的投入不足，已經嚴重制約我國農村環境治理的市場化進程，迫切需要尋求多渠道融資方式來解決資金問題。

2.3 政府引導機制不完善，市場主體積極性不高

目前，農村環境治理已初步建立起政府主導、村民參與、社會支持的投入機制，但仍不完善，特別是沒能調動起市場主體的積極性[3]。雖然有些地方政府大力推動，但由于缺乏動力，企業并未真正參與進來;還有些地方，企業和村民積極性都很高，但是參與門檻過高又缺乏優惠政策引導，被攔在門外。政府引導機制的不完善、不健全，直接降低了社會資本參與農村環境治理的可能性和積極性，限制了農村環境治理市場主體的培育和發展。

2.4 專業運營隊伍缺乏，相關標準和技術缺失

近年來，農村環境污染問題已經得到各界廣泛的關注，中央及地方政府也加大了對農村生活垃圾、生活污水、畜禽養殖等污染的治理。但是農村污染治理相關標準和技術模式仍然不完善，例如《農村生活污水處理設施技術規范》《農村生活垃圾簡易衛生處理處置技術規范》等標準和技術規范缺乏，尚未建立農村生活垃圾處理技術模式、農作物秸稈綜合利用技術模式等，對市場主體的約束和引導不足。此外，農村還缺乏專業的環境治理運營隊伍，治污技術不成熟，治理效果更是差強人意[4]。

3 農村環境第三方治理的必要性

在農村環境治理中引入環境污染第三方治理模式，可以有效解決當前農村環境治理中法律制度缺失、治理資金技術缺乏、引導機制不健全等問題，能夠極大推動環境服務業、金融業、保險業等多種產業的發展，擴張環境服務領域，延伸產業鏈條，從而促進環境科技的進步和發展。我國農村經濟社會發展現狀已經具備開展第三方治理的條件，在農村地區推行環境污染第三方治理切實可行。

首先，農村環境治理采取第三方治理模式，可以彌補法律制度的缺失。第三方治理是一種契約關系，能幫助各治理主體根據實際情況，將不能及時立法又急切需要應對的環境事項，合理靈活地確定到契約中[5]，從而有效解決立法滯后的問題。還可以將法律規定和規章制度因事制宜、因地制宜轉化為具有可操作性強的契約權利與義務，來更好地填補法律、規章的空白。其次，第三方治理機構能為農村環境治理有效治理提供先進技術和資金支持。由于政府環保資金有限，不能滿足農村環境治理需要的大量資金，因此農村環境治理投入只能通過第三方來解決。第三方治理機構的進入，可有效緩解農村環保資金不足的情況，同時也為農村帶來循環經濟、清潔生產、生態農業等較先進的治理技術[6]。第三，引入第三方治理可以形成權責分明的共治機制。我國大多數農村地區并沒有設立環境監管機構，由于缺乏政府管制，負有治理責任的村委會、村經濟體和農戶也不會積極主動參與治理。第三方治理的介入，在可以不增設環保機構的情況下，通過約定明確各方治理責任，充分發揮各主體作用，繼而形成多元化共治局面[7]。

4 農村環境污染第三方治理模式設計

4.1 農村環境污染第三方治理主體責任

農村環境污染第三方治理是指政府明確村委會的治理職責，采用招標方式委托第三方治理企業開展農村連片治理，并通過向環境監測機構購買監測服務考評治理效果的一種農村污染治理模式[8]。具體來說，在農村環境治理中，政府依據環保法對環境質量負責，委托第三方治理企業進行連片治理，委托環境監測機構進行數據監測。村委會和村企業承擔污染治理、協助第三方企業治理與環境監測，代表農戶委托第三方治理生活污染等責任。第三方治理企業提供專業的治污服務外，還可與當地村委會或村企業進行磋商、合作，提供諸如生態農業、循環利用、無土栽培、測土施肥等技術支持，也可以代理申請獎勵、財稅、金融支持、申請產品認證等服務，實現產品增益最大化[9]。環境監測機構主要負責出具監測結果，為治理績效考評、政府查處環境違法行為、各契約主體相互監督提供數據依據。如此一來，各契約主體可以做到權責分明、各司其職[10]。

4.2 農村環境第三方治理制度保障機制

在農村環境治理中引入第三方治理可行且前景廣闊，但是該模式的實施仍然存在諸多障礙，需要建立和創新系列保障機制，通過制度的力量推動環境污染第三方治理在農村地區快速發展。設立保障機制的基本邏輯思路如下：一要積極發揮政府職能推動第三方治理在農村開展;二是農村環境引入第三方治理仍然應遵循市場原則，由市場來決定，但是政府要去創造市場、規范和發展市場;三要明確污染企業和治理企業的責任;四要建立約束和監督機制，及時發現第三方治理中存在的違法違約行為。具體建立以下4個實施保障機制。

4.2.1 立法保障機制。針對我國農村環保立法中缺乏對農村生活污染和種植業污染的處罰規定，應完善行政處罰立法，倒逼排污者參加第三方治理或者主動自行治理，并規范第三方治理企業行為[11]。另外，由于第三方治理企業和環境檢測機構良莠不齊，還應該規范其準入和退出。

4.2.2 行政協調機制。農村環境污染第三方治理會涉及環保、農業、財政、稅務、住建等部門，應加強統籌領導，完善工作機制，強化鄉鎮政府與各部門的協調和配合[10]。

4.2.3 利益驅動機制。各主體參與環境污染第三方治理的根本動力是利益驅動。為加快推進第三方治理模式在農村推廣，政府應給與獎勵、補償、財稅、金融、審批等優惠政策來驅動各主體積極參與第三方治理。制定的優惠政策和措施應具有可操作性和統一標準，確保這些政策和措施落地[12]。

4.2.4 責任追究機制。政府和相關部門應該主動公開第三方治理中標企業、農村環境污染監測結果以及農村環境違法等信息。信息公開透明才能及時發現第三方治理中的違法違約行為并及時制裁。此外，還應將農村環境保護目標完成情況納入到相關職責部門和鄉鎮負責人的考核內容，并依法追究行政責任。政府應充分利用環境監測數據和民眾舉報及時發現問題，加大對農村環境違法打擊力度，對環境監測機構弄虛作假的，也應追究責任。

5 結語

農村環境污染第三方治理是環境污染第三方治理的重要組成部分，雖然目前的推廣普及力度并不大，但引入后將對農村環境治理困境起到有力的破解作用，將有助于改善農村生態環境和提高農村居民生活質量，且推廣難度較低[13]。因此，政府部門應盡快出臺相關法律，建立試點，不斷嘗試和完善農村環境第三方治理模式和實施機制，確保農村環境第三方治理的順利開展和推廣，讓農村良好生態環境成為鄉村振興的重要支撐點。

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