美國開始布局對“一帶一路”的現實阻力

任遠喆 曹曉云

2019年4月12日，美國國務卿蓬佩奧抵達智利首都圣地亞哥開始拉美之行。此訪期間，蓬佩奧繼續向拉美國家兜售“中國向世界輸出債務陷阱”論調。

伴隨第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的成功召開，“一帶一路”建設進入了深耕細作、高質量發展的新階段，美國戰略界對“一帶一路”的關注和討論也達到前所未有的程度。六年前“一帶一路”倡議提出之際，奧巴馬政府并未將其視為美亞太政策乃至對華關系的關鍵議題，也沒有出臺針鋒相對的政策主張。無論是2011年發起的“新絲綢之路”倡議、2013年推出“美國-東盟通過貿易和投資加強連通性的倡議”（USACTI）和“印太經濟走廊”，美國在推進“亞太再平衡”戰略的同時，還在尋求擴大與中國的合作空間。然而，特朗普執政之后，美國轉而從戰略競爭的視角看待“一帶一路”，并相繼出臺了一系列政策文件，調動各方資源展開針對性的行動，詆毀、抵制甚至妄圖取代這一倡議，其逐漸升級的競爭性方案和破壞性行動已成為“一帶一路”建設的一大阻礙。

特朗普政府針對“一帶一路”的言與行

特朗普政府對“一帶一路”的態度與其對華戰略定位同向同源。近年，“戰略競爭”成了美國對華政策的關鍵詞，也成為其“阻擊”“一帶一路”的思想根源。2017年11月出臺的新版《美國國家安全戰略報告》將中國定位為“戰略競爭者”，其重要依據之一是“中國正在實施的基礎設施投資與貿易戰略將助長其地緣政治野心”。美認為“一帶一路”遠遠超出了基礎設施建設的范疇，是通過“不透明的金融交易”讓沿線國家欠下巨額債務，從而獲得政治優勢。憑此判斷，美國對“一帶一路”的態度已由以往的謹慎接觸變為拒絕和對立。2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，美國派出白宮國家安全理事會亞太事務高級主任波廷格為代表的團隊參加，還宣布在駐華使館設立“‘一帶一路聯絡小組”。2019年第二屆論壇，美方沒有派出高級別官員出席。與此同時，美政府針對性的舉措開始輪番登場。

第一，散布言語詆毀。去年起，美國務卿蓬佩奧成了批判“一帶一路”的“專業戶”。他不僅代表美政府在各種外交場合散布“債務陷阱”論調，還鼓動“一帶一路”沿線國家對中國說“不”。他警告非洲國家警惕中國貸款，要求拉美國家抵制中國的“債務外交”，施壓意大利等盟友國家不要與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄。在芬蘭舉行的北極理事會部長級會議上，蓬佩奧把矛頭指向中國倡議的“冰上絲綢之路”，稱中國并非“近北極國家”，在北極地區“已投資近900億美元”，要求在場各國“采取行動”阻止中國“咄咄逼人的行動”。

第二，拉緊主要盟友。盡管近年美國因貿易摩擦、軍費承擔等問題與很多盟友裂痕加大，但特朗普政府在聯合盟友抗衡“一帶一路”方面卻是堅定不移的。2017年11月，美國海外私人投資銀行（OPIC）與日本國際合作銀行（JBIC）建立合作伙伴關系，共同為地區國家提供基礎設施融資等支持。2018年2月，OPIC與澳大利亞政府也簽署類似諒解備忘錄。當時有媒體報道，澳大利亞、美國、印度和日本正討論制定一個聯合區域基礎設施計劃，作為“一帶一路”倡議的替代方案。2018年7月，在印太商業論壇上，美國、日本、澳大利亞宣布將圍繞基礎設施投資開展合作。蓬佩奧還提出了一系列更為詳細的與基礎設施相關的新倡議，包括“幫助合作伙伴獲取私人法律和金融咨詢服務的交易咨詢基金”以及“數字聯通性和網絡安全合作伙伴關系”。未來美將向印太地區國家提供1.13億美元投資，2500萬美元用于推進該地區的數字鏈接技術，5000萬美元用于能源工程，3000萬美元用于基建。這相當于美國與印太地區經濟合作的“首付”款。12月，美國政府宣布加入“太平洋地區基礎設施項目集團”，聯手澳、日等國加強在太平洋島國基礎設施建設援助上的影響力。2018年12月31日，特朗普簽署國會參議院2736號提案《亞洲再保證法案》，其中包括授權政府未來五年每年撥款15億美元，用于美在印太地區的軍事、外交和經濟參與和捐助等活動，以加強與該地區戰略盟友的合作。

第三，進行機構整合。特朗普在2017年的亞太經合組織首席執行官論壇上發表講話，宣稱美將更新發展融資機構，支持推動國會立法，將OPIC和美國國際開發署的私營部門活動合并為一個更敏捷、資金更充足的美國發展金融公司。2018年10月，特朗普簽署《更好利用投資引導發展法案》，正式實現將海外私人投資公司與美國國際發展署的兩個部門合并，設立規模更大的美國國際發展金融公司，并為之提供最多600億美元的資金，以推動美國企業在海外獲得重要項目與市場，幫助全球貧困地區興建基礎設施和發展經濟。

第四，強調規則護持。這是美對沖“一帶一路”的主要借口和途徑，中國所謂“政府主導的商業模式”是其攻擊的核心。2018年6月，時任美國防部長馬蒂斯在新加坡香格里拉對話會上提出，美國要在這一地區推動“私營部門主導的經濟發展”，將“振興我們的發展和金融機構，與地區經濟合作伙伴更緊密地合作，提供端到端解決方案，不僅能夠制造有形產品，而且還會傳授經驗和美國的專門技術，以確保增長是高價值和高質量的。不做空洞許諾，也不要放棄經濟主權”。特朗普政府以國家安全為名封殺華為技術有限公司，推動32個西方國家“提出新的5G安全標準”，其后果將使“一帶一路”沿線國家在與中國開展互聯互通合作時產生更多顧慮。

第五，直接介入干擾。特朗普政府對“一帶一路”一些在建重點項目正在形成越來越多的干擾。據《紐約時報》報道，2018年緬甸就皎漂港建設與中國簽署了新協議，壓縮了原有投資規模，其幕后推手就是美國，美為此派出了由經濟學家、外交人員和律師組成的團隊向緬甸政府提供政策咨詢，美國務院聲稱這是美政府的試點項目，未來計劃復制、推廣，“幫助本地區的人們了解正在進行的項目是否符合其對經濟可持續性和未來民生改善的預期”。

美干擾“一帶一路”建設的選項

美國針對“一帶一路”已經從幕后走向前臺、從言語變為行動、從戰術博弈升級為戰略競爭。縱然“一帶一路”的本質是經濟建設及互聯互通，但它仍難避開大國競爭和戰略博弈的影響。當前中美貿易談判陷入僵局，“文明沖突論”“意識形態競爭論”“新冷戰”等思潮在西方甚囂塵上，在此背景下美對“一帶一路”打壓勢必更趨強化。在此方面，美主要智庫近期紛紛出謀劃策。

具體來看，美國會將基礎設施建設作為其優先競爭選項。美戰略與國際研究中心（CSIS）4月23日發布題為《更高質量的路——構建美國戰略應對全球基建挑戰》報告，指出未來15年全球預計將建設更多的基礎設施，中國正填補美在全球基建方面的空白，呼吁特朗普政府采取“大膽舉措”，領導全球基礎設施建設，“沒有美國的領導，全球基建項目可能會競爭加劇并割裂公共物資供應”。報告建議“從國家安全和經濟利益出發”，美務必確保不讓中國主導或壟斷全球電子基礎設施建設以及美洲和歐洲的基建項目。為此，美應制定一份“全球基礎設施工作清單”，評估確定哪些是對美最為重要的項目并進行相應資源部署，同時鼓勵建設對美經濟和安全利益有利且無重大風險的項目。

其次，利用多邊國際機構制定規則，遏制中國的“掠奪性”貸款行為。一直以來，美政府通過世界銀行、國際貨幣基金組織、泛美開發銀行、非洲開發銀行、亞洲開發銀行等機構把控和參與多邊融資，擁有很大話語權。2018年8月，16名美國聯邦參議員聯名寫信呼吁美利用國際貨幣基金組織（IMF）最大股東的優勢，左右該機構對成員國的救助，從而阻止“一帶一路”的推進。盡管之后IMF強調機構決策不會受美影響，但美財長姆努欽繼續在IMF年會上施壓，強調“IMF應當采取更多措施，提高中國基礎建設貸款的透明度”。

第三，逐步增加國內戰略資源投入。資金短缺是美與“一帶一路”競爭的主要短板，也是決定未來政策可持續性和發揮效果的關鍵。美將想方設法改善和優化現有貸款機構，加大資金投入，以期在政府層面加強對基礎設施融資的戰略規劃和資金支持并促進國會對關鍵機構給予長期授權。有學者提議應充分利用美國新成立的國際開發金融公司“解放”遇到“債務陷阱”的國家，并認為美可以利用其發達的金融市場來介入債務問題，代表債務國或購買其債務，提供更長的還款期限。同時充分發掘私營公司的投資潛力，畢竟這是“替代方案”的關鍵。

2019年4月25日，美國加利福尼亞州副州長康伊蓮在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇企業家論壇上發言。

美還將利用其在議程設置和話語權方面的優勢，加強“永遠給不出證據”的詆毀抹黑，展開更大規模的“輿論恐嚇”。有美學者建議，美需不遺余力地宣傳所謂“一帶一路”的“腐敗問題”，渲染北京為推動項目“賄賂當地官員”，“如果與中國合作變成一種政治風險，就會有越來越多的國家持謹慎態度”。美國普林斯頓大學沖突實證研究項目副主任伊桑·卡普斯坦及聯合主任雅各布·夏皮羅將此種行動稱為“柔道戰術”，即利用“一帶一路”自身存在的問題展開輿論行動。鑒于特朗普政府慣用議題聯動的策略，除了直接的行動外，南海、臺海等重要的安全議題也將成為美制衡“一帶一路”的籌碼。

中國如何應對

有鑒于美國對沖、干擾“一帶一路”建設的行為將更具主動性和系統性，中國必須未雨綢繆，做好預案。

“一帶一路”順應全球化潮流，順應全球治理體系變革的時代要求，也順應各國人民過上更好日子的愿望。長遠來看，美國方面的任何阻撓、攻擊和詆毀都難以真正奏效，這是我們必須要有的戰略自信。

圍繞“一帶一路”建設進行的博弈是中美互動的縮影，將對兩國關系的發展產生影響。如何創造一種良性競爭氛圍，在一些方面實現互利合作，對中美兩國乃至世界都很重要。美國一些理性的聲音也提出“一帶一路”并不是地緣政治和“債務陷阱”，缺席“一帶一路”會使美國更加孤立。這些聲音盡管在當下美國的內外環境下顯得曲高和寡，但也反映出精英階層對愈演愈烈的中美競爭的擔憂，及對兩國實現良性互動的期待。

“一帶一路”的高質量推進還是要從增強內功做起。在第二屆“一帶一路” 國際合作高峰論壇上，習近平主席強調中國不會單獨實施這項倡議。他一再提到“合作”這個詞，邀請外國和私營部門伙伴更多參與進來，也呼吁為“一帶一路”基建項目籌集更多的多邊和商業融資。習近平主席也提到“堅持一切合作都在陽光下運行，以零容忍態度打擊腐敗”，“堅持開放、綠色、廉潔理念，不搞封閉排他的小圈子”。這既是對特朗普政府詆毀抹黑的有力回應，也是為未來中美兩國企業界可能的合作發出的“邀請函”。當然，我們對“一帶一路”建設自身存在的困難和挑戰也要切實重視起來，用符合經濟規律和國際公認規則的辦法去解決，避免為美挑撥離間提供口實。

加強第三方合作同樣非常重要。日本是中國“一帶一路”建設的合作伙伴，其日益積極的態度使得中日共同推行“一帶一路”建設有了前提條件。目前兩國在泰國等地的合作有所進展，將發揮重要示范作用。日本、意大利、英國、德國等西方國家對“一帶一路”建設的持續參與，直接也好、間接也好，國家行為也好、企業行為也好，將打破美構建反“一帶一路”同盟的企圖，可能會倒逼兩國合作。

盡管當前中美關系的競爭性占據了主導面，但兩國關系非常復雜，深度的相互依賴與合作需求依然存在。例如在很多國際安全議題上，兩國之間還有廣泛的共同利益，近期在阿富汗問題上的兩國磋商就比較有成效，在打擊恐怖主義和跨國犯罪等問題上也保持著密切的溝通。目前中美關系還處在重構的過渡階段，在達到新的平衡的過程中，良性競爭和共同進化仍然可期，“一帶一路”建設將繼續是過渡階段中美競爭與合作的試金石和風向標。

（任遠喆為外交學院外交學系副教授，曹曉云為中央黨校國際戰略研究院博士生）