當前美國國會里的涉華噪音

陳佳駿

2019年2月14日晚的美國國會大廈。

過去一年多來，美國國會部分議員頻繁就涉華問題立法，有關行為在經貿、科技、美臺關系和國家安全等領域尤其活躍，其中部分立法還經由特朗普總統簽署正式成法，成為影響中美關系未來發展的“懸劍”。對此，越來越多的觀點認為，美國國會共和、民主兩黨在處理對華關系的問題上已經形成跨黨派共識，這種共識包括：第一，中國長期以來的貿易政策實踐是有問題的;第二，中國的崛起對美國已構成巨大威脅;第三，中國在高科技領域取得的長足進步將危害美國國家安全。這些共識的形成，對中美關系的破壞性影響不可低估。

國會加緊推動涉華立法

2017年年底以來，美國國會從國家安全和全球戰略角度出發加緊推動涉華立法。高科技領域，國會一直在設置各種壁壘，限制中國對美投資，并且重新審查可以出口到中國的技術種類。2017年11月，共和黨聯邦參議員約翰·科寧和聯邦眾議員羅伯特·皮滕杰分別在參眾兩院提出《外國投資風險審查更新法案》，該法案要求美國外國投資委員會（CFIUS）更加嚴格地審查外資收購美國公司，并就外國投資美國企業的申請提交國家安全評估報告。法案的主要目的是保護美國科技研發領域的知識產權和關鍵技術“不被其它國家借由收購或投資美國公司而獲取”，顯然是針對中國的。中美貿易摩擦的發生和升級加速了該法案的審議。2018年8月，美國會正式通過該法案，并將其納入到《2019財年國防授權法案》之中。

部分國會議員也在借中興和華為事件推動限制中國在建設美國下一代電信網絡方面所起的作用，千方百計動用國家機器打壓、封殺中國高科技公司。2018年1月和2月，共和黨聯邦眾議員邁克爾·康納韋和聯邦參議員湯姆·科頓先后在眾參兩院提出《保護美國政府通信法案》，該法案要求禁止美國政府及下屬機構使用華為、大唐、中興等公司生產的手機和設備。5月，該法案被合并到《與中國公平貿易執法法案》當中，后者分別由共和黨聯邦參議員馬可·盧比奧和麥克·康納韋在參眾兩院提出。值得注意的是，《與中國公平貿易執法法案》的出臺背景正值中興事件發酵，該法案有意將原本的單一議題置于中美高科技競爭的大視角下，比如要求禁止向中國出售國家安全敏感技術和知識產權，對“中國制造2025”中涉及的產品設置關稅等。

2018年6月，科頓在《2019財年國防授權法案》的一份參院修正案中提議恢復實施對中興的禁售令，但在兩院磋商期間，應特朗普行政當局要求，該條款被刪除。此后，盧比奧于9月“卷土重來”，在參院提出《中興執法審查及監督法案》，要求若中興未執行協議，就恢復實施原先對其施加的出口制裁。由于該法案未能在上屆國會通過，盧比奧于今年2月再度在參院提出有關動議。此外，在華為高管孟晚舟在加拿大被捕事件發生一個月后，科頓與共和黨聯邦眾議員邁克·加拉格又借題發揮，分別在參眾兩院提出《電信出口禁令執行法案》，要求禁止向違反美國制裁或出口管制法規的華為、中興和中國的其它電信公司出售美國芯片和其它部件。

政治安全領域，在2017年12月美國國家民主基金會發布污蔑中國在西方國家進行所謂“政治滲透”的“銳實力報告”之后，美國“國會-行政當局中國委員會”舉辦相關聽證會，炒作中國通過外宣等方式“獲取政治影響力”，對中國開始了新一輪“妖魔化”行動。此后國會配套動作接踵而至：2018年1月，由盧比奧和民主黨聯邦參議員帕特里克·萊希領銜的兩黨7名聯邦參議員聯名致信時任司法部長塞申斯，要求司法部將在美運營的中國媒體登記為“外國代理人”。3月，共和黨聯邦眾議員喬·威爾遜和參議員盧比奧又分別在眾參兩院提出《外國影響力透明法案》，要求中國在美開辦的孔子學院向美國司法部登記為“外國代理人”，同時要求修改美國《高等教育法》，規定各大學公布超過5萬美元的外國捐贈合約。8月通過的《2019財年國防授權法案》還禁止美國國防部在未經豁免的情況下向與孔子學院有關的教學機構提供資助。盧比奧還于6月在參院提出《反對中國政治影響力運作法案》，不僅要求國務卿和國家情報總監組織編寫一份應對報告，還要求常設一個針對“中國影響力行為”的監督辦公室。由于該法案當時在參議院未得到反響，盧比奧在今年2月新一屆國會中再度提出。

在關涉中國核心利益的問題上，美國國會的舉動同樣十分危險。涉臺問題上，2018年國會接連通過《與臺灣交往法案》和《亞洲再保證倡議法案》兩份涉臺法案。2019年5月7日，眾院全會無異議通過重申《與臺灣關系法》和《與臺灣交往法案》，強調美臺關系以及對臺軍售等內容的《臺灣保證法》。涉疆問題上，魯比奧和共和黨聯邦眾議員克里斯托弗·史密斯連續兩年提出《維吾爾人權政策法案》，干涉中國新疆事務。涉藏問題上，國會在2018年12月通過《西藏旅行對等法》，罔顧事實，以所謂“對等原則”，對中國采取歧視性簽證政策，違背國際關系基本準則，嚴重干涉中國內政。

針對中國的“一帶一路”倡議，盤踞在國會山上的反華勢力也采取聯名信和立法兩種手段制造事端。2018年8月，16名聯邦參議員聯名致函財政部長姆努欽和國務卿蓬佩奧，以擔心部分“一帶一路”沿線國家掉入“債務陷阱”為由，要求財政部和國務院就如何敦促國際貨幣基金組織應對該問題做出答復。與之相配套的是國會在立法層面上推出旨在與中國“一帶一路”倡議相抗衡的國際發展投資法案《2018年善用投資促進發展法案》（又稱“建設法案”）。該法案要求將海外私人投資公司與美國國際發展署的兩個部門合并，設立一個規模更大的美國國際發展金融公司，并向全球貧困地區基礎設施建設提供600億美元資金，去年9月和10月在眾參兩院分別通過，并由特朗普簽署成法。

如何看國會山態度的變化

當前美國國會總體對華態度趨硬，主要受到三方面因素影響。

第一，受美國整體民族“憤怒”情緒的影響，需要一個“敵人”來轉移矛盾和發泄不滿。普利策獎得主查爾斯·都希格在《大西洋月刊》上發表的《我們為何如此憤怒》一文解釋了美國人“憤怒”的根源。他寫道：“美國一直是一個憤怒的國家。這個國家生于揭竿而起;從戰場，到報紙，到投票箱，戰斗從一開始就是這個國家基因的一部分。美國歷史里充滿了一言不合就槍桿子說話的情節……然而最近這種憤怒正在變味兒。憤怒的對象不再是身邊的人，而更多成了遠處某個容易被妖魔化的群體。這些群體是否真的做出了值得讓我們憤怒的事情另說;重要的是他們不會積極地來解決或彌合與我們的分歧?！庇眠@種理論來解釋當前美國總體對華焦慮甚至是憤怒情緒也是恰到好處。事實上，美國的“憤怒”發端于其國內日益擴大的收入差距和貧富懸殊，但美國自己沒有能力解決這些問題，最簡單的辦法就是將責任歸咎于中國，中國是一些政客用來轉移視線和發泄情緒的最好“靶子”。

第二，兩黨選民基礎的變化。“鐵銹帶”及中西部白人藍領選民已經成為決定未來總統大選和國會選舉花落誰家的關鍵盤與風向標。所以，近年兩黨紛紛提出以“鐵銹帶”選民為目標的政策口號或國內立法目標。共和黨方面，在看到特朗普2016年的表現對白人藍領工人極具號召力之后，他們開始轉變思考問題的方式，從“白領消費者”的角度轉向“藍領工人”的角度。越來越多的共和黨議員開始追隨特朗普“親工人”“親就業”的立場，這種立場的意圖十分明顯，就是希望將中右翼聯盟與一個特定政策相結合，以此將2012年大選中支持羅姆尼爾后卻在2016年大選中改為支持希拉里的那群選民拉回來。在這種政治氛圍下，“中國問題”顯然可以成為謀求連任的總統和共和黨國會議員可操縱的政治話題。

民主黨方面，白人藍領工人本來是他們的基本盤，但這些人在2016年大選中紛紛改投特朗普的票?，F在，“痛定思痛”的民主黨正運用所謂“廚房經濟”議題重新爭取這些選民，并在2018年中期選舉中取得一定成效。中美經貿議題也被民主黨視為可以影響選民決定的“廚房經濟”議題之一，特別是一些經濟民粹派議員，自中美經貿摩擦發生以來，也搭著特朗普政府的“便車”，在他們長期關心的中國市場經濟地位、知識產權轉移、產業補貼和人民幣匯率等問題上指責中國。在兩黨以2020年大選為目標的競爭態勢下，華盛頓的國會議員們顯然已對中國失去理性，他們無意尋找解決問題的辦法，而是競相攀比誰比誰更“鷹派”、更“政治正確”。

第三，國會兩黨內部各派政策影響力的變化。當前在國會內部就中國問題有影響力的議員可分為四派：一是以共和黨聯邦參議員馬可·盧比奧和湯姆·科頓為代表的“全面脫鉤”派。他們是深信“美國至上”的民族主義者，思考問題主要從國內政治考量出發，容不得中國對美國任何國內利益和自由民主價值觀“形成挑戰”。二是以共和黨聯邦參議員科里·加德納為代表的“有限遏制派”，他們屬于外交政策上的對華“鷹派”，主要關心中國在戰略安全方面形成的“挑戰”，其中也涉及價值觀，尋求在戰略和外交上圍堵和遏制中國。三是由共和黨聯邦參議員約翰·科寧、泰德·克魯茲和民主黨聯邦參議員馬可·沃納、范·霍倫等組成的“高科技現實主義派”，所代表的地方州盡管與中國交往密切，但他們背后不乏高科技和軍工利益集團的支持，所以一直想方設法阻止中國在高科技領域超越美國。四是以民主黨聯邦參議員查爾斯·舒默、克里斯·庫恩斯和共和黨聯邦參議員查爾斯·格拉斯利為代表的“經濟民族主義派”，他們的代表州與中國經貿往來同樣程度很深，但特朗普的經濟口號對他們的選民更具吸引力，所以希望通過向行政當局施壓，借中美經貿磋商之機向中國“索取”更多。

這四派既競爭又合作。競爭體現在，以往“經濟民族主義派”是對華“鷹派”的主導力量，“全面脫鉤派”邊緣化。如今力量排列組合發生倒置，“全面脫鉤派”變成國會對華“鷹派”的主力，甚至在對華政策上“綁架”了白宮，“經濟民族主義派”則成了“搭便車”者。合作體現在，這四派在彼此交流后，在國會內部營造了一種不同以往的對華共識，不僅在高科技領域，還在涉臺、涉疆、涉藏和涉港等一系列事關中國核心利益的問題上共同立法，挑釁施壓。在這四派的競合過程中，國會當中對華持理性態度的人甚至不敢發聲。比如，幾乎所有涉華議案絕大多數的提出者仍是前三派的議員，他們對中國長期抱有偏見甚至敵意。因而，與其說國會兩黨已經取得對華共識，毋寧說兩黨議員在美國內政核心議題上焦慮不堪、嚴重對立時，在對華問題上追隨這些少數強硬派，是他們最“政治正確”、最安全、也是最能博得政治加分的決定。

2019年4月4日，新聞發布會上的美國聯邦參議員馬可·盧比奧。

對中國而言，即使面對國會山上的不利局面，也要積極開展議會交流和民間交流，因為大部分國會議員始終是從美國國內視角來觀察中國，即如何影響到相關委員會，如何影響到就業問題等等。從當前國會涉華立法情況看，大部分出自參眾兩院的外委會，國會的對華普遍消極情緒也是經由兩院外委會里的極端議員不斷鼓噪而膨脹的。這些極端議員可以被視作“國會表演家”。正如曾擔任美前副總統拜登亞洲事務首席助理的季浩豐（Frank Jannuzi）所說的，“在國會，有兩種成功的標準：一是在對華政策上有多大的影響力，二是能在多大程度上讓美國人民相信你在努力影響對華政策?！蔽覀冃枰紤]的是，如何在新時期新形勢下調整和加強對美國國會的工作。有必要保持接觸，繼續對國會理性派做好增信釋疑工作，并且把工作做到基層選區去，從而抵消“表演家”們在國會煽動憤怒情緒的做法。

（作者為上海市美國問題研究所助理研究員）