青海省海北州基層法律服務體系建設調研報告*
——海北州藏漢基層雙語法律服務現狀研究

屈子藝

青海民族大學法學院，青海 西寧 810000

青海省海北州是以藏族為主的少數民族聚居地，當地的居民交流的語言以藏語為主，同時在日常生活中夾雜使用著漢語。因此，漢藏雙語逐漸成為藏族聚居地區政治、經濟、文化和社會生活中的重要溝通工具。人民在日常生活中難免會遇到一些法律問題上的糾紛。在基層法律服務體系中藏漢雙語法律服務人才在其中就成為了不可或缺的一部分。因此，藏漢基層雙語法律服務人才的現狀研究對于當地地區的經濟發展，社會的穩定具有非常重要的現實意義。

一、藏漢基層雙語法律服務簡介

(一)什么是藏漢基層雙語法律服務

首先，對于藏漢基層雙語法律服務人才我們應該有所了解。基層法律服務與律師的工作及其相似，辦理案件范圍非常廣，除了不能辦理刑事訴訟案件外，其余案件均可辦理。基層法律服務依照法律規定可以收取費用，但不得因此營利，具有很強的公益性。基層法律服務屬于一種法律服務工作，自80年代初中期逐漸發展起來的。當時律師的數量少之又少，欠發達地區愿意去的律師就更少了。為了解決基層人民的法律救濟問題，我國成立了基層法律服務所。利用貼近基層、便利群眾、服務便捷、收費低廉等優勢向社會基層提供法律幫助。目前基層法律服務工作者與律師形成了競爭關系。

藏漢基層雙語法律服務是指我國藏族少數民族聚居地區的相關法人或自然人在對抗不法侵害時維護自己正當利益而通過法律手段請求專業法律人士提供服務的一種活動。在我國少數民族地區法治建設的大環境下，主要由地方基層司法機關、法律服務所、法律援助機構、司法所、人民調解組織等機構向少數民族人民提供代理訴訟、調節糾紛、協助辦理公證和見證、解答法律咨詢、幫助書寫法律文書等服務工作。

近五年來，基層法律服務發揮了“黨政領導的參謀助手作用、經濟建設的保駕護航作用、民主法治的宣傳推動作用、人民利益的維護與保障作用”，成為黨委政府、企事業單位、各種組織和人民群眾“信得過、靠得住、離不了”和“為一方服務、保一方平安、促一方繁榮”的重要力量。一直以來，在促進經濟發展和社會和諧穩定中積累了寶貴經驗并顯現出巨大成效。

(二)藏漢基層雙語法律服務的優勢：

1.服務基層、親近群眾，彰顯出了基層法律服務的本質特征

基層法律服務扎根基層、便民利民，非常符合農村牧區的實際情況。藏漢基層雙語法律服務工作的開展主要地區是像我們此次調研的海北州這樣的藏族少數民族聚居的地區。通過當好黨委政府的法律顧問，幫助和推進政府依法執行、及時糾正增加農牧民負擔、侵犯農牧民利益的行為，保障減輕農牧民負擔政策法規的落實，開通為民服務“綠色通道”、為拖欠農民工工資、工傷事故等案件提供法律援助、為農村困難農民、殘疾人、老人等提供優先、優惠、優質服務，深入鄉村、農村企業和進城務工農民集中場所開展法制宣傳和法律咨詢，確保農牧民群眾能久近獲得法律幫助。據不完全統計，近五年來，全海北州法律服務人才累計擔任法律顧問110余家，辦理各類訴訟案件200余件，提供法律咨詢20000人(次)，代寫法律文書15000份，為公民、法人和其他組織挽回經濟損失1000余萬元。

2.扶貧解困、排憂解難，鑄就 為民服務等奉獻精神

全海北州法律服務工作人員積極為農牧區孤寡老人、婦女、兒童、五保戶、殘疾人、農民工等弱勢群體特別是對社會保障、贍養撫養、交通醫療事故、坑農騙農等涉及到農牧民和弄明切身利益的案件提供法律援助。暢通法律援助渠道，積極開展異地協作，完善工作機。對農村牧區一些特殊對象、特殊案件或突發性事件，特別是對群體性案件開辟“綠色通道”，簡化手續、快速受理、及時辦理。基層法律服務工作者已經成為農村牧區法律援助的主要力量。

3.化解糾紛、維護穩定，勇擔和諧使者的社會責任

基層法律服務工作者全部被聘用為人民調解員，主動在接案和辦理案件中“利用好調節手段”解決問題重點做好了征地、拆遷、環境污染、土地承包等引發群體性矛盾糾紛協調處理工作，將影響社會穩定的因素及時化解在萌芽狀態。同時，積極主動地參與到“集中排查、定期排查、分塊排查、重點排查”矛盾糾紛工作中，參與到信訪接待和辦案中，積極協助村(居)、鄉鎮調委會依法開展矛盾糾紛調解處理活動，引導農牧民和農民工通過正當渠道依法表達訴求，為妥善解決問題提供法律建議。

4.極大程度地提高了解決藏族少數民族法律糾紛問題的效率，教育意義深遠

海北州為藏族少數民族聚居地，全州尤其是剛查縣的人民日常的生產生活的語言均為藏語，在這些地區農牧民的生活中出現的法律問題就面臨著語言溝通方面的障礙。不論是需要人民調解員調解的案件還是需要開庭審理的案件，我們的辦案人員出于對于案件事實的把握則需要與當事人進行溝通、協調。此時，雙語法律人才則變得不可或缺。

其次，雙語法律文書對于藏族同胞深入了解、學習法律知識有著重要意義。通過日常生活中的真實案例來對于我國的法律制度進行學習，對于培養藏族同胞的法律意識，學會運用法律武器來表達自己的法律訴求等諸多方面均有重要的教育意義。在我國全面推進依法治國的大環境下，全國各個民族是一個統一的整體，對于依法治國均需要進行深入貫徹。基層雙語法律服務工作著在少數民族聚居地區開展工作，面對一線廣大群眾，直面當事人，對于案件事實的把握等方面起到了不可或缺的作用。

我國藏族少數民族大多居住在地處偏遠、交通不便的地區，受經濟發展的制約以及現行法律服務機制下的弊端，我國現行藏漢雙語法律服務體系在各個方面都呈現出不同程度的不足。而根據青海省海北州社會法律服務需要，對現行藏漢雙語法律服務提供者進行延伸和改革，進一步完善人民調解制度，增強法治宣傳，增加法律服務提供的途徑等，是建構中國特色的農村法律服務體系，推動我國依法治國進程的發展，促進民族團結，社會和諧的要求。

二、海北州藏漢基層雙語法律服務人員現狀

(一)藏漢基層雙語法律服務的機構設置情況

我們法學院兩位教授同兩位研究生共同赴往青海省海北州的政法委以及剛察縣的政法委，對于當地的基層雙語法律服務現狀進行了長達兩日的調研。得出來以下的一些基本情況：

法律援助機構5家，州縣各設有1家；律師事務所6家(國資所5家，個人所1家)州縣各設有1家；公證處4家，除州上以外每縣設有1家；基層法律服務所5家(門源縣設置有4家中心所，海晏縣設置有1家)。法律服務人員工共有69人(男性35人，少數民族57人，藏族23人，可用雙語開展法律服務人才不到10人而且多為兼職人員)，其中注冊律師僅有18人，不到總人數的1/3。公證員有8人，基層法律服務工作者43人。

表1 海北州司法系統人員調查表

表2 海北州司法系統人員工作流動情況調查表

(二)藏漢基層雙語法律服務人員特點(從民族、專業、學歷，掌握民族語言情況等)

1.少數民族法律服務人才日益增多。少數民族57人，占82%；其中藏族人員23人，“雙語”人員25人，占36%，其中能用“雙語”開展工作的法律服務人才極少。

2.學歷結構不斷優化。大學本科學歷58人，占84%；大專學歷11人，占16%。其中法律專業62人，占89%。高學歷人才快速增長，專業化程度不斷提高的發展趨勢日益明顯。

3.性別結構趨于平衡。目前，男性35人，占51%；女性34人，占49%。女性增長速度快，改善了法律服務的性別結構。

4.政治素質不斷提高。中共黨員48人，占69%，黨員隊伍在司法行政事業建設發展中發揮了先鋒模范作用。

(三)海北州近來為全州人民解決法律救濟問題現狀

近五年來，全海北州各級法律援助機構共辦理各類法律援助案件2000余件，受援人數2500余人，共接待法律咨詢6500余人次，解答“12348”法律咨詢專線電話2000余人次，免費代寫法律文書4000余份，為當事人挽回實際經濟損失2000余萬元。

(四)海北州藏漢雙語人才與少數民族尋求法律救濟的基本情況

近年來，隨著經濟的發展，在海北州地區的少數民族地區與少數民族相關聯的案件數量逐年增多，但是熟悉當地民族語言的檢察官數量和業務素質還不能完全滿足檢察實踐的迫切需求。

上級所給海北州政法系統的相關人員編制較少，雙語法律人才極少，即懂口語又懂文字的人員更是緊缺。基層法律服務工作者的專業程度不高。海北州法律糾紛大多為藏族居民之間的糾紛，立案、偵查、起訴、審理、執行、調節等方面都需要藏漢雙語的法律人才。雙語人才的缺乏會導致合議庭無法組成，從而案件得不到高效審理。案件當事人對于專業的藏語法律名詞不理解，對于案件的審理也造成了一定的阻礙。對于藏族同胞的相關民事案件在調節時會有困難。由于我國對于庭審公開有一定要求，對裁判文書，訴訟文書要求網上公開，因此，藏語的訴訟文書和裁判文書的撰寫有很大的困難。我們都知道法律其中一項重要的作用是——教育作用，但是，如果這些用民族語言撰寫的文書難以被少數民族的人民做理解，那么法律在少數民族當中就失去了這一重要作用。人民也就不能深刻地學法、懂法，更不用說去遵守法律以及用法律維護自己的合法權益了。這對于少數民族地區的法制建設與經濟發展會帶來嚴重阻礙。

其次，海北州的多數法律問題較為單一——牧區草場糾紛問題。在基層法律服務工作人員為人民解決這類法律糾紛時大多數采取調解的方式解決。海北州為藏區，這里多數的少數民族對于運用法律來維護自身的合法權益這一法律意識不強。

三、海北州政法工作現狀

海北州雙語法律人才會的基本情況：

海北州州委政法委編制13個但是實有10人，行政編制10個，工勤編制1個，現在空缺。州委政法委下設事業單位——海北州社會管理信息中心現有事業編制2個，實有在職干部1人空缺一人。這名干部為藏族女性，畢業于青海民族大學雙語訴訟專業。

海北州人民雙語法律人才現狀：

表3 海北州人民檢察院情況調查表

海北州檢察機關的雙語人才主要是藏漢雙語，全州檢查機關現有少數民族77人，其中藏族30人。雙語人員9人，均為法律專業，其中即懂口語又懂文字的有7人，只懂口語的有2人。

全州共有公安編制775人，實有民警694人(男民警425人，懂雙語人 數80人，即懂口語又懂文字的有24人，藏語口語45人，蒙語口語11人)。

四、藏漢基層雙語法律服務存在的問題以及原因

(一)基層法律服務機構設置和組織管理不配套

青海省海北州由于經濟發展水平的不平衡，此地區的法律服務隊伍的發展遠遠落后于內陸地區，而且海北州屬于我國的偏遠地區，此處的電話傳真、打印、寬帶接入以及交通等必要設備缺乏。

青海省海北州的基層法律服務機構設置不足，經過調研發現海北州對于基層法律服務機構設置較少，崗位設置不合理，編制崗位設置不足的問題在海北州普遍存在。

1.招錄方面：招錄的人才理論方面欠缺，人員與設置的崗位不相匹配，存在著一人擔任多職的現象，編制過少，維穩工作難度大。招錄條件(戶籍、專業、語言等諸多條件)不符合實際用人單位的要求，尤其，當招錄的是外地的工作者時，由于工作調動或者個人原因，會形成很大程度上的人員流失，從而給后續工作帶來極大不便。如：海北州于2012年招錄公安干警15人，至2018年僅剩3人，且均為本地人。法官員額制對當地

2.法律服務機構受“四無(無機構、無人員、無編制、無經費)”困擾制約著法律服務工作開展。海北州5家基層法律服務所目前就處于“四無狀態”，基層法律服務工作者都是兼職人員。律師事務所機構設置不統一，如青海金牛律師事務所為自收自支的事業單位編制，核編人數3名，但實際沒有人員，主任屬公職人員兼職，規范化建設、日常業務、辦案開支、法律服務等均沒有經費保障，有些開支無法及時報支；青海海湖律師事務所為全額撥款事業單位，核定編制3名，現由縣法律援助中心3名律師注冊，實行“兩塊牌子、一套人馬”管理運行。2017年司法體制改革后，全州4家公證處改制公益二類事業單位，職稱待遇難落實。

政府法律顧問工作滯后。全州律師事務所為財政撥款的國資處(所)收費案件少，使得收費問題一直是困擾國資處(所)發展的主要因素。目前參與政府法律顧問工作多是聘請了外地律師，全州律師事務所律師喝“1+1”援助律師少量參與，因此律師在擔任政府法律顧問的積極性、主動性不高，法律服務效率低了。

基層的人民調解員，公安干警等如果是外地人，則對于本地的民族文化缺乏了解，在解決當地民眾的實際糾紛時就會有很大的阻礙。在撰寫裁判文書時當地的民眾不懂文書內容，這會阻礙后續的執行。在崗位的工作者，很難講語言跟法律這兩者進行統一，懂雙語的人才不懂法律，懂法律的人才又不懂雙語。因此，在基層中不論是公安干警還是司法系統的審判人員雙語法律人才都是必不可少的重要組成部分。由于各個崗位的調動以及人員流失現象嚴重，給海北州整個政法系統的工作都帶來了極大的難度。

(二)雙語法律服務人員數量少，素質和能力方面有所欠缺

在實際工作中，基層法律服務人才嚴重匱乏，供需矛盾日益突出。截止2017年底，全州總人數人口約為29.3萬人，行政、企事業單位近千個。據不完全統計，每年近30%以上的公民、法人或者其他組織至少有一次涉及法律事務方面的需求，但目前全州法律服務人才69名，根本無法滿足人民群眾對法律服務的正常需求以及今后開展“一村(社區)一法律顧問”工作全覆蓋的目標要求，供需比例嚴重失衡。還由于國家統一法律職業資格考試門檻過高、律師調離、職務升遷和退休(退職)、基層法律服務工作者業務水平低下等各種原因，加之外籍專業人員不適應當地氣候、語言、生活等種種的原因，使得缺乏編制的律師人員得不到及時補充，從而導致出現了法律服務供需矛盾日益突出。

其次，基層法律服務工作者的業務素質不高，辦案質量相對薄弱。基層法律服務人員素質參差不齊，法學專業和“雙語”人才缺乏，導致全海北州基層法律服務工作始終處于低水平、低層次、低運行，基層法律服務效果不佳，滿足不了農牧民群眾的正常的法律需求。

藏漢雙語的人才缺乏，藏漢雙語的法律人才更是嚴重緊缺。法律輔助人員大多數為沒有拿到法律從業資格證書。全海北州檢察機關，聽得懂雙語多人員僅有9人，而能夠運用雙語對話，運用雙語的僅有7人，雙語訴訟人才十分緊缺。以此來看懂得藏漢雙語的基層法律服務工作者更是屈指可數的。

(三)少數民族地區人民自身尋求法律救濟的意識不強

民族文化方面的差異。海北州多數為藏族少數民族，多為農牧民。對于自身的受教育程度要求不是特別的高，導致本地區的農牧民文化水平普遍不高。在日常的生產生活中所遇到的一些草場、牧場或者其他方面的糾紛時，當地農牧民不會有強烈的法律意識，不會想到運用法律手段來保護自己的合法權益。

(四)從院校培養方面分析

人才的培養主要是從學校開始。藏漢雙語法律人才的培養在青海地區的高校大致有青海師范大學、青海民族大學和青海省警官職業學院三所高校。在人才培養方案方面也是存在著許多難題。

首先，雙語法律相關課程沒有統一教材，這使師生在學習時無載體，無法更好地學習以及理解雙語法律術語，從而學生在模擬撰寫雙語法律訴訟文書同裁判文書時難以把握用詞。其次，雙語法律師資力量跟不上，目前比較缺乏能夠勝任的老師，現任雙語法律相關專業課程的老師大多是拼盤式的，一般為一個雙語專業老師搭配一個法律專業的老師進行授課，這樣類型的授課模式使得學生有了很大的困惑。因為講授雙語課程的老師缺乏法律專業的知識，在解釋相關法條、法律術語時存在偏差，同樣的法律專業的老師雖然講授了法律知識，但是同學們難以用其他語言精準地表述出來。

(五)培訓方面

首先，工作人員數量上嚴重缺乏，為了維持正常的工作，工作人員很難有充裕時間參加培訓。其次，培訓的方式存在問題。周期較短，難以看到培訓應有的成效；培訓老師不夠專業，難以請到雙語法律學科的專家學者進行實踐培訓。

五、針對海北州藏漢雙語法律人才基層法律服務問題的對策以及建議

(一)從人才培養方面

1.學校培養。藏漢雙語法律人才的培養模式可以嘗試與當地基層領導進行溝通，深入了解基層當地政法系統需要什么類型的人才，按照需求進行招生然后定點培養。培養藏漢雙語人才的高等院校的老師可以與同類學科領域的專家召開研討會，對于授課教材以及授課模式進行研究與討論。

2.工作中培養。在職的工作人員所在部門可以對于不同的工作崗位的工作周期進行輪崗進修制度。積極鼓勵工作人員參加進修培訓，進行相應的鼓勵，對于培訓后增設成果考核，考核與后期薪資待遇、職業前景都有一定影響。督促工作人員認真參加培訓。

(二)從人才招錄方面

1.重視基層的招錄要求，適當增加基層法律服務工作人員的編制人事部門在制定公務員或者企事業單位的人員招錄相關規定時，要將基層公檢法司機關的要求作為一項重要的標準，不能忽視基層的相關要求。否則，人員后期招錄在崗時就會造成不能勝任崗位相關工作的問題。這即占用了編制、浪費了崗位資源，又無法切實地解決當地的相關法律服務問題。同時，尤其對于戶籍、服務期限要做出限制，否則崗位流動性會增大，造成嚴重的人才流失。

2.放寬準入門檻，吸引雙語法律人才。國家統一法律執業資格考試改革后繼續保留優惠政策，在報考學歷條件時適當放寬政策，對于從事法律服務工作滿3年以上并懂少數民族語言文字的人員，適當放寬到法律專科學歷。積極幫助和支持當地未就業法律專業大學生參加“雙語”法律人才強化培訓，建立激勵律師人才跨區域流動機制，鼓勵和引導品牌律師事務設立分所，拓展服務渠道，結對幫扶共享，真正做到引進了、留得住、安下心、辦實事。

(三)從實際工作方面

加強隊伍建設，提高服務質量。堅持“招、聘”并舉，配齊配強法律服務機構人員，力爭全州法律服務隊伍數量穩中有升，招錄、聘用條件應滿足具備一定法律專業知識(少數懂藏漢雙語)、具備一定年齡和身體條件的人作為法律服務人員，通過公開招考的方式錄用，以充實基層法律援助和法律服務工作，滿足民生需求。注重學習，加強培訓，不斷提高自身素質。一定要把握住新形勢對法律服務的新要求，找準定位，找準方向，謀劃好推動自身不斷發展和進步的規劃和措施，通過不斷學習，要結合“黨的方針政策、國家的法律法規、黨委政府的中心工作、司法行政的工作任務”四個方面來學，與時俱進地擔當起法律服務工作者肩負的職責和任務，實現自我價值的不斷提高和業務工作的不斷發展。

通過此次調研，結合海北州的當地實情分析形成此次的調研報告，針對藏漢雙語法律人才現狀研究，發現基層法律服務雙語人才嚴重緊缺，工作人員與實踐工作不相符合等諸多問題，我僅以此次調查出的些許問題給出自己的一些淺薄的建議，希望讀者提出不同的問題與意見。