行政強制執行模式探析

關鍵詞 行政主體 行政強制執行模式 執行權 回歸

作者簡介：岳云云，湖北大學政法與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.220

一、 行政強制執行模式的相關理論

（一）行政強制執行的基本概念

只有當行政主體做出負擔性具體行政行為時才有可能啟動行政強制執行程序，而授益性行政行為不需要強制執行，其原因是該類行政行為使行政主體負擔授予行政相對人特定權益的義務，不需要處于被管理者角色的行政相對人去主動履行。在此基礎上，當行政相對人在法定履行期限屆滿時不主動履行義務，則行政強制執行機關可對其進行強制執行或者申請司法機關代為強制執行。目前我國現行的行政強制執行機關是指行政機關和法院，具體執行方式，下文將會做詳細介紹。

（二）我國現行行政強制執行模式的介紹

目前，雙軌制是當下所采用的執行方式，以行政機關的自力執行為例外，法院的強制執行為原則。如若行政相對人在法定期限內既不申請行政救濟，也不履行已經生效的行政決定所賦予其應當履行的行政法義務，則法律賦予行政強制執行權的行政主體可以自行強制執行，而大多數沒有行政強制執行權的行政主體原則上只能申請法院強制執行已經生效的行政決定。當然也有例外情況，就是當無行政強執行權的行政主體在當事人于法定期間既不履行金錢給付類義務，又不申請行政救濟，經催告仍不主動履行時，行政主體對已經采取查封、扣押等行政強制措施的財物，可直接將查封物和扣押物進行拍賣從而完成執行。例如某縣交通運輸局因公民甲用私家車從事出租運營對其作出罰款五千的行政處罰決定，同時查封了甲的運營所用車輛，在履行期滿后縣交通運輸局可直接將被查封車輛進行拍賣從而抵繳罰款，這樣無行政強制執行權的縣交通運輸局不需要申請法院進行強制執行了。

（三） 行政強制執行權的屬性

在行政法學界，關于行政強制執行權的屬性問題一直存在爭議，主要存在行政權說、司法權說和混合權說。本文認為，盡管我國行政主體大多不享有行政強制執行權，但這主要是立法背景所致，需要以司法權來制約和監督行政權的行使，這并不能改變行政強制執行權的屬性，從根本上說其仍屬于行政權。

1. 行政強制執行是執法權的組成部分。狹義的執法僅指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。行政強制執行的對象是行政機關在行政執法活動中對特定行政相對人作出的不可反復適用的行政決定，目的是貫徹實施已經生效的行政決定和所依據的法律法規和規章，這說明了行政強制執行權是執法權的一部分，而狹義的執法權等同于行政權。

2. 行政強制執行權是一個完整的行政權行使流程的組成部分。從理論上說，一項完整的行政權應當包括命令權以及決定權，同時也包括執行權，命令權以及決定權解決義務的設定問題，執行權則解決則解決其義務受阻時的問題。行政主體依據法律法規對行政主體做出負擔性具體行政行為，從而為其設定具有國家強制力的相關義務，而行政強制執行權的行使可以為之前做出的行政決定、命令提供執行保障。

3. 行政強制執行權是具體行政行為執行力的體現。一項負擔性具體行政行為被行政主體做出后，拘束力開始生效，行政相對人應當在法定期限內主動履行該具體行政行為為其設定的行政義務。若履行期限內行政相對人仍未主動履行行政法的，則該具體行政行為的執行力開始生效，即行政機關可以動用國家強制力來實現該行政行為的權利義務內容，所以，執行力是國家行政強制執行權的重要體現。

二、我國現行行政強制執行模式存在的弊端

（一） 執行效率低下，行政決定的執行力被削弱

在我國當下的強制執行模式之下，全國絕大多數的執行都由法院來完成，使得本來就案件積攢成山的法院不堪重負。我國《行政強制法》第五十三條規定，行政相對人在規定期限內既不申請行政救濟，也不履行行政法義務時，無行政強制執行權的行政主體方可申請法院實施強制執行行為。申請法院進行行政強制執行為主的行政強制執行模式存在一主要弊端，就是耗費時間成本，降低行政執行效率。例如，某區環保局因某企業非法排污而對其作出罰款十萬元的行政處罰決定，法定履行期是一個月。當該企業逾期不繳納罰款，且自罰款決定被做出之日起60天內不申請行政復議，6個月內不申請行政訴訟，則區環保局方可申請法院執行行政處罰決定。相較于具有行政強制執行權的行政主體在行政相對人的履行期屆滿后即可按照法定程序自行執行，申請法院執行需要相當長的時間，這無疑會大大降低行政主體的執行效率。除此之外，無強制執行權的行政機關申請法院執行時需要經過一系列的法定程序，這致使沒有行政強制執行權的行政機關作出的行政決定須耗費相當長的時間才能體現執行力和確定力。具體行政行為的執行效率關系著行政主體在行政管理活動中所創造的社會公共利益的大小，當政令難以施行于社會時，公民便難以享受到行政主體所提供的優質公共服務。

（二）影響法院司法裁判工作的展開

司法機關的專業性主要體現在運用法律規定和裁判經驗來解決訴訟糾紛，而非積極主動地執行行政機關作出的針對特定行政相對人的行政決定。在行政強制領域，只有當行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵害了自己的合法權益從而提起行政訴訟時，人民法院才能介入其中居中裁判。在申請人民法院代為行政強制執行時，法院自身的執行能力比較有限，不具有行政機關在日常行政管理活動中所積累的執行經驗和專業資源。由法院來進行行政強制執行時，法院需要花費更多的人力、財力成本去了解所要執行的行政決定的相關信息，還要加強與做出原行政決定的行政機關工作人員的聯系和溝通，所耗費的成本和面臨的執行難度明顯高于法院執行民商事裁判。另外，我國大概有三千多個基層人民法院，承擔著大量民刑商事案件裁判的執行工作，對于行政強制執行案件往往有心無力。

（三）不利于行政相對人申請權利救濟

目前我國可以申請行政復議的范圍不包括人民法院的行政強制執行為，即人民法院的行政強制執行為并不屬于行政復議的審查范圍，行政相對人只能向人民法院提起行政訴訟來救濟自己的權益。然而在此情形下行使行政強制執行權的人民法院和審理行政訴訟案件的法院都是被訴行政機關所在地的基層人民法院，這造成了法院審理自己執行行為合法性的困境，無疑會造成屬于行政權的行政強制執行權和司法權合二為一，從而使得司法權和行政權的界限更為模糊。如果司法權同行政權合二為一，法官便將擁有壓迫者的力量。不受制約和監督的法院的強制執行活動不利于充分保障行政相對人在執行過程中所享有的合法權益。

三、我國行政強制執行模式之完善路徑

筆者認為應當將行政強制執行權完全歸還于行政主體，法院只要扮演好在行政訴訟中的中立裁判者的角色即可。事實上，行政強制執行的公正性完全可能通過完善行政強制執行的程序和監督制度來實現。

（一）在縣級以上設立行政綜合執行機關，并由本級政府法制機構對執行決定進行審查

在此模式之下，當下法定的有行政強制執行權的行政主體，仍然繼續行使其所享有的行政強制執行權，不必交由行政綜合執行機關執行，但是在執行之前必須把強制執行的決定交由本機關的法制機構進行審查，審查通過后方可交由執行機關執行。而對于其他無行政強制執行權的行政主體，其所做出的行政決定應當先交給本級政府的法制機構進行審查，審查無誤后交給同級行政綜合執行機關執行。全國縣級以上行政區域應當設立行政綜合執行機關，受同級人民政府和上一級行政綜合執行機關領導，且行政綜合執行機關的內部工作人員是從所在行政區域的地方政府各部門的執法工作隊伍中選拔產生，從而集中所在行政區域的專業優勢、執行經驗和人力資源。

（二）遵循程序正當原則，用合法程序來規制行政主體的強制執行權

將行政強制執行權完全歸還于行政主體的做法并不會忽略法的公正價值。一方面，具有行政強制執行權的行政主體應當遵循正當程序原則，內部的執行機構和審查機構應當分立，具體應當這樣操作：在具有強制執行權的行政機關內部，有決定權的機構同時具有強制執行權，而法制機構具有審查行政強制執行材料和過程的權力，從而盡可能減少執行行為給行政相對人帶來的損害。另一方面，無行政強制執行權的行政主體要將所有相關材料交由同級行政綜合執行機關審查并代為執行，申請之前也要按照《行政強制法》履行完畢對行政相對人的催告、聽取意見、作出執行決定書等程序義務，從而兼顧公正價值，用程序公正原則來守護法治天平。

（三）保障行政相對人的行政救濟權，加強司法機關對行政強制執行行為的監督力度

如果作為行政相對人的被執行人認為自己的合法權益被有行政強制執行權的行政主體在執行過程中不當損害，有權依法申請行政復議和提起行政訴訟。在無行政強制執行權的行政主體申請行政綜合性執行機關執行的場合，若行政相對人認為行政綜合執行的執行行為侵犯了自己的合法權益，則綜合性的行政執行機關應當承擔起相應的責任，行政相對人可以以其作為行政復議被申請人向有關行政機關申請行政復議或將其作為行政訴訟的被告向人民法院提起行政訴訟。當然，在以上兩種情形下，如果行政相對人認為是因為對執行決定的審查出了問題而導致相對人受到損失，則相應的法制機構也需要承擔責任，執行機關與審查機關責任的分配則需要具體情況具體分析。法院只需要做好本職工作，即做好裁判者的角色，對在行政機關強制執行過程中出現的糾紛運用自己的專業知識和法律素養做出公正的裁判，定紛止爭，充分發揮對行政強制執行行為的監督作用。

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