蚌埠市城鄉結合部土地增值收益分配機制與土地利用研究

李鈺

[摘要]通過對蚌埠市城鄉結合部土地增值收益分配機制的研究，探究了土地增值收益分配機制對城鄉結合部土地利用的影響。調查研究表明城鄉結合部土地增值收益分配機制的不合理會導致耕地減少嚴重以及土地利用率底下。提出將城市和鄉村的用地市場進行統一，縮小征地范圍，開通農民提建議和表達渠道等措施。

[關鍵詞]城鄉結合部 收益分配 土地利用 蚌埠市

近年來，在城鎮化的加速發展下，我國各地區對于非農建設用地的需求顯現出持續增長的態勢，政府征收愈來愈多的農用地，將其轉變為城市發展所需的建設用地。在這個變化的過程中，不僅轉移了土地的權屬，土地的價格也隨之大幅度的提升，土地產生的增值收益在多個利益主體之間進行再次分配。大多數專家學者關注的是土地增值收益分配的過程，是否保護了農民的利益以及土地增值收益制度本身存在的問題，土地增值收益分配機制是否對土地利用產生一定的影響卻被忽視了。但是土地增值收益分配機制在一定程度上影響了土地的利用，土地利用效率不高，導致土地的空置浪費等現象依舊存在。因此，本文以蚌埠市為例，探究蚌埠市城鄉結合部土地增值收益分配機制以及其對土地利用的影響。

一、蚌埠市城鄉結合部土地增值收益分配機制

建立全面考慮國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，確保農民公平分享土地增值帶來的收入，蚌埠市主要依據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《安徽省實施（中華人民共和國土地管理法）辦法》等有關法律法規，對蚌埠市征地補償標準進行劃分，可以根據當地經濟條件適當增加固鎮縣、懷遠縣和五河縣的補償標準。根據蚌埠市的具體情況組織制定征地補償、安置方案。

城鄉結合部土地增值收益分配機制中征地拆遷補償是其中一個重要成分，包括以下幾個個方面：一是征地拆遷補償費，是對被征地農民財產損失的補償，土地補償費主要是指對于被征收土地在征收前的價值，例如，懷遠縣取得的土地，按照被征用土地的原用途給予補償;征收集體農用地的土地補償費是耕地前三年平均年產值的7倍，土地補償費由農村集體經濟組織擁有，具體補償標準如下;第一，給予土地所有權的農村集體經濟組織，用于發展當地的生產和公益性事業占總額的30%。具體使用及管理由鄉鎮（區）政府（管委會）負責監督，具體辦法由當地政府另行制定;第二，占總額的30%用于被征地農民的養老，直接轉入被征地農民養老保障基金的財政賬戶;第三，土地補償費總額的40%給予被征地集體經濟組織內部承包土地的農民，用于被征地后的生產生活。二是房屋拆遷安置費用，對于農民房屋拆遷后農民自行安置的費用，蚌埠市的安置補助費標準：征用農用地的應付費用是其前3年平均年產值的3至4倍;征用農民集體建設用地的支付是其所在村（組）耕地前3年平均年產值的2至3倍，而懷遠縣的安置補助費標準是支付當地耕地前三年平均年產值的15倍。

二、蚌埠市城鄉結合部土地增值收益的分配機制對土地利用的影響

（一）耕地面積銳減，糧食安全受到威脅

在征地過程中，政府的征地補償費較低，但土地以較高的市場價格出售，中間存在巨額的差價，從而增加了地方財政收入。2010年，蚌埠市省級開發區土地開發收入有8.4億元，2014年直接漲至31.2億元，可見土地農轉非帶來的巨大收益，但是土地出讓金以及出讓土地后的稅費大部分被地方政府占用，較大程度的刺激了當地政府對土地進行征收和出讓的行為。以“為集體的利益”為口號，過度使用土地征收權，導致我國耕地面積大幅度減少，尤其是在城鄉結合部，導致國家的糧食安全面臨危險境地。

（二）土地利用不經濟

根據蚌埠市“土地利用總體規劃（2006-2020年）實施評估報告”的數據，蚌埠市各類建設用地規模不斷擴大，其中，2005-2013年間，蚌埠市建設用地面積總計增加11866.24公頃，蚌埠市建設用地占土地總面積在2006年至2013年間由13.68%上漲到15.41%，而土地利用率在2006年至2013年間僅從1.0040%上漲至1.0142%，雖然土地利用率呈上漲趨勢，但增長幅度較小，速度較慢，全市土地利用系數仍在下降。可見，仍舊存在大部分未被合理利用的建設用地，導致了土地利用的不經濟，帶來一定損失。

三、政策建議

（一）建立城鄉統一用地市場

有學者認為，農村集體土地的價值不僅包括國家糧食安全的保障、社會保障、生態安全、市場價值、還包括了農村土地發展權的價值。但是，目前我國對于農村集體土地征收的補償是對農民進行一次性間接補償，農地的產權人喪失了土地實際發展過程中將會獲取的機會成本的補償利益。我國的相關法律規定農村土地是農民集體所有，但沒有明確說明土地屬于誰。在一些地區，土地被當地政府強制買賣，因為農民個人不擁有土地的產權。農村土地被征用后，大部分資金被政府或村集體中的小部分人控制，而農民只得到其中的小部分，失去土地的同時自己的生活也難以保障。政府從土地轉讓中獲取巨額利潤，作為財政收入的重要來源，導致房地產價格上漲和土地市場變形，給建立統一的城鄉建設用地市場帶來了困難。因此，建立城鄉統一用地市場是非常重要的。

（二）利用規劃控制，縮小征地范圍，允許集體建設用地按照規劃控制直接進入市場

為了能夠降低征收土地對農民土地權力不同程度的侵害，同時避免政府為了獲取大額收益一味征地的情況，推動城鄉結合部集約、節約利用土地，提高土地利用率，可以做確定保證公眾利益的征地規劃，嚴格的控制征地的面積和范圍，縮小征地范圍。因此，政府在進行規劃和政策設定時應當明晰屬于為提高集體利益進行的征地范圍，不在這一范圍之內的征地行為，可以被認定為非公益性用地。允許村集體建設用地直接進入市場，并且統一交由市場協調解決，同時確保集體建設用地與國有建設用地具有相同的法律地位和產權，通過這種方式，農民和村集體可以通過集體建設用地以產權人的身份直接進入市場，進而獲得土地增值收益，農民的權力得到保障并且有機會從土地上獲得增值收益。

（三）暢通農民利益的表達和實現渠道

一是農民與政府在土地征收過程中擁有平等的地位是至關重要的，將農民的參與權、社會保障和話語權落在實處，并且加派土地征收時信息收集的人手，同時設立可以把農民建議直接送到政府中的綠色通道，保證農民的想法、意見和期望能被政府知道，并采取一定的措施進行協調解決;二是落實土地征收相關法律法規的宣傳工作，相關知識在農村宣傳和普及，將農民的維權意識提升;三是為了解決征地過程中出現的糾紛，政府應加強對農村地區的法律援助。