行政訴訟被告與行政主體的關系問題研究

崔玄子

[摘要]任何訴訟都有被告，無被告則無訴訟，但是究竟誰為適格被告在很多情況下卻并非一目了然。因此，擺正行政主體與行政訴訟被告之間的關系，為行政訴訟被告確立合理的理論規則，對于理論與實踐具有十分重要的意義。

[關鍵詞]行政主體理論 行政主體 行政訴訟被被告

一、行政主體理論的形成

中國最早在上世紀于80年代末出現了行政主體理論，直到90年代的中后期該理論已經在行政法學的學術研究中占有一定的地位。行政主體概念的學理引入得主要是著名學者王名揚的《法國行政法》和中國行政訴訟法的規定。當時在制定行政訴訟法時遇到判斷行政訴訟被告標準問題，僅僅憑借當時已有的行政機關和行政組織概念并不能很好的解釋，該本著作的出版，為苦于尋求答案的人們的從法國行政法理論中借來了行政主體一詞。

行政法在我國的研究領域中，是將行政主體界定為能夠依法承擔行政權的單個行政機關或者擁有法律法規授權的組織和部門。行政主體是指，依法享有行政職權并以自己的名義，行使職權并獨立承擔責任的組織。

二、國內行政主體理論與行政訴訟被告資格確認的關系

在尚未正式建立行政訴訟制度時，我國有關行政管理相對人與行政機關之間存在的爭議是參照民事訴訟法的相關規定，而在正式建立了行政訴訟制度，行政訴訟也仍然存在民事訴訟相同之處，訴訟主體制度就是一個例子。Wo我gUo國xing行zheng政Su訴Song訟zhi制du度jian建li立zhi之chu初，xing行zheng政Xiang相dui對ren人yu與xing行zheng政ji機gUan關zhi之jian間de的jiu糾fen紛，yi依zhao照min民shi事Su訴Song訟fa法de的gui規ding定chu處li理。ji即shi使zai在xing行zheng政Su訴Song訟zhi制du度que確li立zhi之hou后，xing行zheng政Su訴Song訟yu與min民shi事Su訴Song訟reng仍ran然mi密bu不ke可fen分。zhe這zhong種yuan源yu于min民shi事Su訴Song訟de的xing行zheng政Su訴Song訟zhi制du度，zai在zhi制du度she設ji計zhong中bi必Xu須shen深ru入Can參yu與min民shi事Su訴Song訟。Su訴Song訟zhu主ti體zhi制du度shi是pin品pai牌hua化de的dian典fan范。

在我國建立的行政訴訟制度，沒有充分意識到訴訟法應當真正獨立的重要性，只是過多的認為“當事人所具備的能力與民事權利是統一的?！毙姓黧w與行政訴訟被告的混淆也映射出我國實體與程序不分的歷史背景，也導致我國的行政訴訟制度中確立的“誰主體、誰被告”的被告資格確認規則。

三、行政主體理論對行政訴訟被告確認產生的“副作用”

（一）我國行政主體概念本身的缺陷

我國在對法學的理論研究方面，常常運用法學術語反映學者對某一類事物的價值判斷和價值取向。行政主體的概念也不例外。從語言范疇上來講，主體和客體是相對的。出臺行政法的最終目的在于能夠保障公民權益能夠得以實現，我們通常會確立公民在行政管理中占有的主體地位。

（二）行政主體的責任定位錯誤

行政主體理論指的是：凡是擁有法定行政職權的行政機關或法律法規授權組織都必須要對管理中的行為負相應責任。但是在現實環境中，我們往往注重的是各個行政機關的責任，而在很大的程度上弱化了各級人民政府應有的責任。

（三）行政訴訟被告的確認標準——行政主體的標準

在我國的行政主體理論對行政訴訟領域還是有著相對較大的影響，行政主體直接決定著法院能否對案件進行受理。從我國制定的行政訴訟法中不難發現，法院通常受理針對行政機關和法律、法規授權組織提起的訴訟，對于其他被訴組織不予受理，理由則因為其不是行政主體，不符合相關要求。

（四）司法實踐中的影響

本文中執行行政主體理論即判斷某一組織是否可以成為行政訴訟的被告，首先要來確定這個組織是否具有行政主體資格，即所謂的”誰是主體，誰是被告”規則。這樣使法院在案件的審理中其實面對著這樣兩難選擇，對相對人權利救濟的需求要求降低被告資格的門檻;而支撐法律條文的主體理論卻要求法官死摳法律條文，嚴格審查被告資格。法官在法律的罅隙中尋求判決的依據時就如同走鋼絲，隨時要接受合理與合法的質疑。法官的智慧和勇氣受到巨大的挑戰，保守的法官可能遵循一以貫之的被告確認規則，置法治的空洞和盲區于不顧，追求判決的合法但不合理;開創性的法官則順應現實的需求，與傳統的理論規則越走越遠，而涉判決的合理但不合法之險。這樣，就出現了“類似的案件不同的處理”的不公平的情況，要對法官的自由裁量權加以控制要靠法理，然而我國的行政法法理并未為之提供了適當的理論支持?；蚴桥c之相反，卻成了捆縛它的繩索。

四、對確認行政主體與行政訴訟被告資格關系的建議

（一）行政訴訟被告資格與行政主體資格隔離

我國現行的行政主體理論與行政訴訟被告制度聯系緊密。在國外行政訴訟被告很少談討被告問題，這種情況與我國行論的研究現狀有很大的差別。從目前的形式來分析，無論是美國、英國這樣的國家還是大陸法系國家在行政主體與行政訴訟被告關系上都秉承著相同的規則：他們允許實體主體與訴訟主體中間產生一定的錯位和偏離，事實上存在著非行政主體作被告的情況，這點與我國的行政主體概念是不相同的，在對被告的確定則更側重從訴訟便利角度確定。

（二）行政訴訟被告的確認方便原告的宗旨

本文中提到的行政訴訟需要解決的糾紛即行政相對人認為行政行為的行使侵犯其合法權益而與行使行政行為的機關發生的爭議，行政訴訟保護行政相對人的合法權益不受行政權的侵害，如果訴訟法過于嚴格的對被告資格進行規定，其條件過多的限制，令相對人誰應為訴訟的被告很難分清，這將必然使得相對人的權益。

五、結語

行政主體與行政訴訟被告資格所存在的邏輯關系，在我國現行的法律當中，常常認為行政訴訟涉案是要依據行政行為侵犯公民合法權益或者違反法律規定為接受司法審查的實質要件;拋開當前行政訴訟法，我們在研究中心認為行政機關和法律法規授權組織被界定為被訴主體，我們對行政訴訟法進行修改完善的同時，也會行將使公共事務職能的機構或是社會組織納入其中。這樣對于我國在研究行政訴訟實踐過程和探索行政法學發展進步有著不一樣的一樣，特別是對人權利的保障，全面推進中國依法治國思想有著十分遠大的影響。