我國當前PPP項目存在的問題探究

徐進

[摘要]隨著經濟的向好發展，PPP模式作為融合政府和社會資本的重要融資手段，其發展得到了國家的大力支持。但是，目前對于PPP項目的管理尚處于起步階段，目前的項目管理水平遠遠無法與PPP項目的規模相匹配。在確定是否能通過的財務測算方面，也有很大的問題存在。通過對目前PPP項目存在的問題分析，提出針對的建議，為PPP模式發展提供參考。

[關鍵詞]PPP項目 績效評價 財務測算指標 項目管理

一、我國PPP模式的發展現狀

目前我國的PPP項目數量多，涉及面廣，項目資金規模巨大。根據財政部政府和社會資本合作中心網站（以下簡稱合作中心網站）的數據披露顯示，目前在PPP項目管理庫已經入庫的項目有8733個，入庫項目金額達到了248，791.86億元。除此以外，還有尚未入庫的儲備項目3873個，雖然合作中心網站平臺為公布儲備項目的總計金額，但是其中10億元以上項目就有1093個，總體來估計，儲備項目的總體金額規模應該100，000.00億元左右。而且根據統計顯示，在2018年PPP項目的入庫增速雖然有所放緩，但第四季度還是凈增項目365個，凈增投資額8812億元。

在PPP模式投資高速增長的背景下，隨之而來的各種問題也開始不斷顯露。通過合作中心網站的公開信息，能看到伴隨著入庫項目不斷增加的，是PPP項目的清退出庫。導致這種問題的原因就是，PPP項目的周期一般比較長，很多項目在入庫后的建設過程中被發現項目不符合規定，或者因為種種原因難以為繼。究其原因，還是缺乏對于PPP項目的進行必要的績效評價。

二、PPP模式現存問題的分析

（一）財務測算指標缺不完善

對于申報入庫的PPP項目，必須要進行財務測算。目前對PPP項目的財務測算，主要分為兩種。一是運用物有所值評價（VFM），綜合對PPP項目進行定性評價與定量評價，來確定PPP項目是否符合標準。但是目前的物有所值評價，主要是以定性評價為主，例如績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度和政府機構能力等，這些因素都有很大的主觀性，對于定性的判斷，很容易發生偏移和誤導。二是財政可承受能力評價財政可承受能力評價的問題。雖然財政部目前已經明確規定，安排PPP項目的財政支出總額，不得超過其本級財政年度一般公共預算支出的10%。但是，PPP項目的投資規模一般比較大，各地不斷入庫新的項目，一些地方勢必會超出10%的規定紅線。為了繼續上馬新的PPP項目，很多地方以打“擦邊球”的交易結構調整財政支出，已通過財政可承受能力論證測算。

（二）行業區分度低

在目前的評價機制中，對PPP項目的行業區分度較低。以物有所值評價為例，現有的定量評價需要計算PPP項目的VFM值，即VFM=PSC值（公共部門比較值）-PPP值（全生命周期內政府方凈成本的現值），VFM大于為正時，說明此項目適合PPP模式，反之則傳統模式更優。在計算VFM值時，不同行業的干擾加成就比較大。以環保項目和交通項目為例，交通項目的初始投資和后續投資一般比較巨大，PSC值較高。PPP值方面，在主要計算政府一方的支出，為控制財政承受能力10%的底線，一般政府都會限制對交通項目的運營補貼支出。所以這類項目VFM值大多數都能大于0，而環保項目，主要以政府付費和可行性缺口補助為回報機制，PPP值中政府支出相對較大，這就造成很多項目VFM值小于0。

通過VFM是否大于O來判斷，確實可以判斷項目的適用性，但在實際中，政府能投入的資金和社會資本的投資意愿是有限的，有些項目即使能通過物有所值測試，但整體效果未必最佳。是否應當不僅僅按照大于小于O來判斷是否通過，而按照不同行業和規模，確定一個數值，比如交通行業，按其規模，只有在VFM大于其規模對應的VFM值的時候，才算通過物有所值評價。使政府一方能把有限的資金，用于更多需要的項目。

（三）盤活存量資產項目少

在財政部的發文中，多次提到PPP模式，要注重盤活存量資產。但是通過合作中心網站顯示，目前的PPP項目管理庫中，絕大多數還是新建項目，除去示范案例外，幾乎沒有盤活存量資產的PPP項目。我國目前有大量的優質存量資產，這些資產占用了大量的政府資本，其中不乏一些已經進入運營期的項目。尤其是在交通運輸、水利、環保和林業等政策鼓勵盤活基礎設施存量資產的領域，截至2018年統計數據顯示，全國擁有超14萬公里的高速公路里程，5033公里的軌道交通里程，這些都是可以短期內轉成PPP模式經營的存量資產，此類資產完全可以按照“引導-退出-再引導-再退出”的方法轉為PPP模式，從而釋放政府資金，轉而投資其他項目，提高政府資金的利用率。但在實際中，卻只有很少一部分存量項目轉為PPP模式。

三、PPP模式的整改建議

（一）加強政府監管職能

作為一種以合作為主的融資模式，政府必須擔負起其中的監管責任。對于各級政府，建立監督審查制度，在本級政府加強對資金的控制，防止資金使用超過年度一般公共預算支出10%的紅線。要制定審計制度，對各級財政進行審計監督，以保證項目在財政承受能力之內。同時完善法律法規，明確各項目資金的計算規則，防止“擦邊球“的出現。

（二）完善項目庫的平臺建設

項目平臺是公眾了解PPP模式的窗口，同時也具有監督作用。平臺不僅要立足展示，更要發揮出篩選的作用。面對不斷加入的新PPP項目，作為監督平臺的管理者，政府一定要發揮好篩選作用，充分運用項目評價體系。對項目進行合理細致的檢查，選擇好的合規項目。對于已經在管理庫中的項目，也要加大后續的跟進管理力度，嚴格篩查，對后期不符合PPP規范、難以落地和已經不能持續的項目，必須退庫清查。保證PPP平臺能夠充分發揮作用，保留更加優質的項目，吸引社會資本參與度。

（三）注重財務指標的定量分析

在PPP項目入庫進行物有所值評價時，適當的增加定量評價的權重，相對于定性評價的因素，定量的指標更加客觀真實，能夠更清楚的反映項目是否能夠通過評價。在實踐中，應當確定定量指標的具體權重和分數標準，在符合規定的前提下，盡量對所有影響評價因素都賦予一定的參考數值與權重，是評價更加客觀準確。

（四）對現有評價體系分層

根據不同的PPP行業特征，建立符合行業特征的績效評價體系層級。在總的評價原則下，設立分層。從PPP項目的的行業分布來看，幾乎遍布了我們日常活動中的所有方面，在交通運輸、市政工程、環境保護和醫療衛生等方面占比尤其巨大。因此績效的評價也不能是完全同質的，需要根據不同的行業特性，在大的基礎評價體系下，確定特性的不同的影響因素和權重分配。再根據不同的行業，確定不同的物有所值評價體系，根據項目所屬行業、規模確定VFM區間值。此方面應當委托行業內的科研專家、資深業內人士來完成。

（五）注重存量資產的盤活

在存量資產的盤活上，目前主要受限于項目價值評估、融資措施單一的問題，導致社會資本的參與度不高。因此，一方面需要健全項目評價機制，引入專業第三方，對項目價值進行準確評價。另一方面繼續完善資產證券化等模式，加強對存量資產項目融資的流動性。在財政部門加強投資引導的基礎上，吸引更多的社會資本參與到存量資產的盤活項目中去。

四、歸納總結

PPP模式無疑是一種好的融資方式，尤其是在當前我國經濟總體向好，需要大規模的資金進行投資、建設的階段。PPP模式帶來大量資金的同時，管理好PPP項目平臺，也成為當務之急。繼續完善項目績效評價體系，補充財務測算基礎，加大存量資產盤活力度。這需要在理論與實踐上共同提高。這樣才能使PPP項目充分發揮作用，達到促進經濟建設的目的。