系統重要性金融機構監管指導意見政策解讀與內部審計關注要點

黃河

[摘要]為加強對系統性金融風險防范，2018年11月一行兩會聯合發布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（銀發[2018]301號）（以下簡稱《指導意見》）。本文以審計視角，對指導意見進行解讀，關注政策出臺背景和對銀行影響。

[關鍵詞]系統重要性金融機構 商業銀行 內部審計

一、《指導意見》出臺背景

系統重要性金融機構在金融體系中居于重要地位，其經營和風險狀況直接關系到金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力。系統重要性金融機構按照各自影響范圍，分為全球和國內系統重要性金融機構（G-SIFIs和D-SIFIs），分別由國際金融監管組織和各國監管機構進行監管。本次《指導意見》出臺，標志我國國內系統重要性金融機構監管框架正式建立。

（一）《指導意見》是防控系統性金融風險的重要舉措

2018年9月，中央深改委第四次會議強調：完善系統重要性金融機構監管，對于彌補金融監管短板，引導大型金融機構穩健經營，防范系統性金融風險具有重要意義。本次《指導意見》的推出，建立我國系統重要性金融機構的識別、監管和處置機制，是我國防范系統性金融風險，維護金融體系穩健運行的重要監管舉措。

（二）《指導意見》實現與國際監管規則銜接

2008年國際金融危機引起國際社會對系統性重要金融機構的廣泛關注。金融穩定理事會、巴塞爾委員會等國際監管組織發布了多項監管要求。我國在充分借鑒國際監管經驗基礎上，制定了《指導意見》，明確與境外監管部門協調機制，實現與國際監管準則的接軌。

二、《指導意見》的主要內容解讀

《指導意見》共七章三十一條，建立健全我國對系統重要性金融機構的監管機制，主要涵蓋了監管協調、全流程監督和國際合作三個方面。

（一）構建了監管協調機制

《指導意見》第一條至第六條，明確了系統重要性金融機構的范圍，規定了不同監管主體的責任：金融委確定系統重要性金融機構，人民銀行負責規則制定、監測分析和并表監管，銀保監會和證監會落實具體的微觀審慎監管。

（二）建立全流程監管框架

系統重要性金融機構的監管涵蓋了事前、事中和事后三個環節：一是事前評估。《指導意見》第七條至十四條，規定了對系統重要性金融機構評估與識別的流程。二是事中監管。《指導意見》第二十條至二十三條，提出系統重要性金融機構日常監管內容，規定流動性風險和附加資本要求，降低系統重要性金融機構發生重大風險的可能性，三是事后處置。《指導意見》二十四條至二十九條，要求系統重要性金融機構建立恢復處置計劃，確保發生重大風險時，保障關鍵業務和服務不中斷。

（三）建立國際監管合作機制

《指導意見》第三十條和三十一條，明確了我國系統重要性金融機構監管要求與國際接軌的規定，我國監管部門與金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會等國際組織的交流合作，結合我國國情穩妥推進國內系統重要性金融機構監管框架與國際準則接軌。

三、《指導意見》對我行影響和審計關注重點

我國工農中建四行已入選全球系統重要性銀行（以下簡稱“G-SIBs”），本次出臺的《指導意見》，其監管框架與G-SIBs整體保持一致，均包括指標測算與評估、附加監管要求、恢復與處置計劃等相關內容。應關注G-SIBs監管要求與《指導意見》銜接，重點需關注以下事項：

（一）系統重要性機構定量測算的變化

按照G-SIBs監管要求，每年5月需報送定量測算指標，本次出臺的《指導意見》規定，每年6月將報送系統重要性金融機構定量測算結果，將同時報送兩套定量測算結果，增大對數據定量測算、報送和分析要求。

審計關注要點：一是關注本次新增的“資產變現”指標的測算情況。關注該指標的計算得分，分析對該指標的影響因素。二是分析相關業務變動對指標測算影響。根據重要性金融機構計分規則，由業務指標占參評銀行指標總體比例計算確定，關注分析行業相關業務指標變化。

（二）對風險管理提出了新的要求

《指導意見》中對風險管理提出更高要求。一是需編制風險管理計劃。系統重要性金融機構，需建立全面風險管理架構，每年制定或更新風險管理計劃并報送人民銀行和相應監管部門。二是監管將對系統重要性金融機構開展壓力測試。人民銀行會同銀保監會、證監會，定期對系統重要性金融機構開展壓力測試，根據壓力測試結果視情對系統重要性金融機構提出額外的監管要求或采取相應監管措施。審計關注要點：一是跟進風險管理計劃編制情況，關注風險管理的內容的完整性，關注管理計劃中對風險狀況的全面分析、風險防控體系有效性的評估以及改進風險管理水平的具體措施。二是關注監管對系統重要性機構壓力測試開展情況。分析監管壓力測試結果和恢復處置計劃壓力測試的差異，關注壓力測試中風險管控的薄弱環節，并提出有針對性建議。

（三）對恢復處置計劃內容提出了明確監管要求

《指導意見》對恢復處置計劃的內容進行明確規定，并制訂了問題機構的處置原則，明確處置資金的使用順序。我行對恢復處置計劃年度更新時，應對照監管要求內容開展相關分析，確保恢復處置計劃監管達標。

審計關注要點：將恢復處置計劃更新情況納入審計范疇，關注我行恢復處置計劃的是否涵蓋監管要求的相關內容，處置計劃中資金使用順序是否符合監管要求。

（四）將適用全球、國內系統重要性銀行中較高監管要求

根據監管要求，當全球系統重要性金融機構同時也被認定為國內系統重要性金融機構時，原則上適用兩者之中較高的特別監管要求。

審計關注重點：對全球系統重要性銀行和國內系統重要性銀行的監管要求進行審計對比，分析相關監管要求的異同，關注我行應執行哪些更高的監管要求，并提出有針對性審計建議。