強(qiáng)化自然資源管理 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

廖飛

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著自然資源管理改革進(jìn)入深水區(qū)，將對我國生態(tài)文明建設(shè)起到全面的促進(jìn)作用。江蘇在強(qiáng)化自然資源管理方面面臨壓力較大，《意見》為江蘇實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，尤其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，帶來了新的機(jī)遇。

主動擔(dān)責(zé)是自然資源管理履責(zé)實(shí)踐的內(nèi)生要求

《意見》提出，到2020年基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。通過明確“誰所有、歸誰使用、受誰監(jiān)督”等關(guān)鍵問題，《意見》將產(chǎn)權(quán)制度貫穿自然資源源頭保護(hù)、過程節(jié)約和末端修復(fù)的全過程。對于所有者、使用者、監(jiān)督者而言，主動擔(dān)責(zé)是自然資源管理履責(zé)實(shí)踐的內(nèi)生要求，是生態(tài)文明建設(shè)所急需的。

所有者主動擔(dān)責(zé)。所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊一直是自然資源管理面臨的重大挑戰(zhàn)?！兑庖姟访鞔_授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，建立相應(yīng)的收益管理制度。簡言之，自然資源主管部門及各級政府作為所有者，擁有相應(yīng)權(quán)利，獲得合理收益，同時也要對自然資源資產(chǎn)的合理使用、保值增值承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。使用者主動擔(dān)責(zé)。在所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊的情況下，使用者在節(jié)約集約利用、保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展方面缺乏動力。使用者事實(shí)上控制了自然資源資產(chǎn)，按照最有利于自己的方式使用資產(chǎn)，占有了更多收益卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。在所有者、使用者角色明確之后，雙方的權(quán)利和責(zé)任逐步明晰。使用者要在所有者劃定的框架內(nèi)科學(xué)合理地使用自然資源，擁有相應(yīng)的收益權(quán)，同時在資源受到損害時也要承擔(dān)起對應(yīng)責(zé)任。監(jiān)督者主動擔(dān)責(zé)。自然資源管理部門以及各級政府都是代持所有權(quán)，對兩者都要進(jìn)行監(jiān)督。從內(nèi)部來看，自然資源主管部門對被委托行使所有權(quán)的各級政府進(jìn)行監(jiān)督，在法律允許范圍內(nèi)，延伸到使用者。各級政府代行所有權(quán)，要對使用資源的全過程進(jìn)行監(jiān)督。從外部來看，要對自然資源管理部門以及各級政府進(jìn)行再監(jiān)督。《意見》中已明確要求，發(fā)揮人大、行政、司法、審計(jì)和社會監(jiān)督作用，創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力。

深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

《意見》指出，建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)被作為生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度的一部分，構(gòu)成強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)的基礎(chǔ)性制度安排。

《意見》明確提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系及完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系等九類任務(wù)，離任審計(jì)對這些任務(wù)本身進(jìn)行監(jiān)督，推動了貫徹落實(shí)?！兑庖姟芬蠼⒖茖W(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，審計(jì)對象的履責(zé)情況也越來越清晰。

審計(jì)屬于監(jiān)督者角色，對其他監(jiān)督者履職實(shí)踐進(jìn)行再監(jiān)督。已有離任審計(jì)實(shí)踐比較多地關(guān)注自然資源管理與生態(tài)環(huán)境的問題，在績效評價方面關(guān)注較少。在進(jìn)一步工作中，審計(jì)人員應(yīng)在離任審計(jì)中更為關(guān)注績效。一方面，已有審計(jì)實(shí)踐關(guān)注自然資源與生態(tài)環(huán)境的實(shí)物量與質(zhì)量，這是自然資源管理與生態(tài)環(huán)境履職實(shí)踐績效的直接反映。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部履職是為了經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)動，離任審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)關(guān)注強(qiáng)化自然資源管理對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的影響，以及與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的融合。

強(qiáng)化自然資源管理激勵創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

地方政府普遍將土地等自然資源作為重要收入來源，在開發(fā)利用上勁頭十足，在保護(hù)修復(fù)方面缺乏動力，存在占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)差、違法占用等情況。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系逐步完善，產(chǎn)權(quán)主體得以落實(shí)，調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記穩(wěn)定推進(jìn)，全面監(jiān)督體系建立，上述情況定會得到有效改善。

強(qiáng)化自然資源管理激勵創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下三個方面。第一，地方政府和企業(yè)等各方面臨的資源環(huán)境約束更為趨緊，為了在單位資源上獲得更多產(chǎn)出，創(chuàng)新是必然選擇。“畝均論英雄”改革在長三角地區(qū)興起，無錫、蘇州、揚(yáng)州等地已試行相應(yīng)政策措施。《意見》指出，加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用。這為創(chuàng)新思路集約節(jié)約利用自然空間提供了指導(dǎo)。第二，強(qiáng)化自然資源管理將進(jìn)一步倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，因而產(chǎn)業(yè)、企業(yè)以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是應(yīng)有之義。當(dāng)所有者、使用者和監(jiān)督者角色模糊時，排污獲得的經(jīng)濟(jì)收益都?xì)w排污者（常常也是資源使用者），產(chǎn)生的危害卻由資源所有者承擔(dān)，但所有者和監(jiān)督者缺位使得排污難以得到有效遏制。這是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)缺乏創(chuàng)新動機(jī)的重要成因。強(qiáng)化自然資源管理，將激發(fā)創(chuàng)新動機(jī)。第三，自然資源管理是個復(fù)雜的公共過程，強(qiáng)化管理激勵了地方治理創(chuàng)新。當(dāng)土地使用、污染治理方面日趨嚴(yán)格，地方難以再靠土地供給、放寬排污等方式來吸引企業(yè)，而創(chuàng)新營商環(huán)境治理，為企業(yè)提供更好的軟環(huán)境則是有效途徑。在《意見》中創(chuàng)新一詞多次出現(xiàn)，主要意圖就是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革本身需要創(chuàng)新，而創(chuàng)新同樣是自然資源管理的內(nèi)生需求。

強(qiáng)化自然資源管理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)融合

江蘇南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，如何在強(qiáng)化自然資源管理的同時仍然實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是迫切需要探討的問題。應(yīng)從江蘇可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識《意見》等自然資源管理的重要政策，充分意識到其對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的激勵作用，把強(qiáng)化自然資源管理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)融合起來。

以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，摸清自然資源資產(chǎn)底數(shù)，為領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌自然資源管理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展打好基礎(chǔ)。到目前為止，各地對本地自然資源資產(chǎn)情況并未全面準(zhǔn)確掌握，也就難以統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，有必要加快建設(shè)自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)平臺，為高層決策提供更為完備可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，做好資源環(huán)境承載力研究，這對江蘇這類受資源環(huán)境約束較重的區(qū)域有更為迫切的需求。對可供開發(fā)利用的自然資源，尤其是土地資源進(jìn)行精確測算，將之與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需求統(tǒng)合考慮，全盤規(guī)劃。

無論是《意見》本身，還是隨后印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，都強(qiáng)調(diào)離任審計(jì)的重要作用。黨政機(jī)構(gòu)改革之后，審計(jì)已明確其宏觀管理部門的作用。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)意識到，離任審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督作用，更重要的目的是通過揭示問題來推動問題的解決，對發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用。強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)管理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，都涉及到多層級、多部門、多利益相關(guān)方，并且發(fā)生在時空結(jié)構(gòu)上。審計(jì)部門具有全面、專業(yè)和客觀的優(yōu)勢，在應(yīng)對這些高度復(fù)雜的挑戰(zhàn)方面有獨(dú)特的優(yōu)勢。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

責(zé)任編輯：霍宏光