暢通要素流動 推進城鄉融合發展

近日，黨中央國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，著力破解體制和機制障礙，以此促進城鄉要素的順暢流動和公共資源的合理配置，最終實現我國城鄉融合發展的重大戰略目標。日前，國家發展改革委舉行新聞發布會，介紹黨的十八大以來城鄉融合發展取得的歷史性成就以及《意見》有關情況。本期摘編部分內容，供讀者參考。

問：當下推進城鄉融合發展的意義和重要性是什么？將會產生哪些深遠影響？

答：習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。要走城鄉融合發展之路，向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，健全多元投入保障機制，增加對農業農村基礎設施建設投入，加快城鄉基礎設施互聯互通，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動。黨的十九大也作出了重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

推動城鄉的融合發展和鄉村振興是工業革命以來很多國家的施政重點，從現階段來說，推動城鄉融合發展有著現實而深刻的時代背景，也有著重大而深遠的歷史意義。

第一，城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手。十九大指出，我們社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國最大的不平衡是城鄉關系的不平衡，最大的不充分是鄉村發展的不充分。我們仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征，很大程度上表現在城鄉的二元結構上。解決發展的不平衡、不充分問題，不斷滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城鄉融合發展和鄉村振興。

第二，城鄉融合發展也是國家現代化的重要標志。我們國家的現代化其實是工業化、城鎮化、信息化、農業現代化并列發展的過程，“四化”同步發展是我國現代化建設的核心內容，也是核心的任務。在這“四化”里，工業化處于主導地位，是發展的動力;農業現代化是重要的基礎，也是發展的根基;信息化具有后發優勢，可以為我國的發展注入新的活力;城鎮化其實是一個載體和平臺，承接著工業化和信息化發展的空間，帶動著農業農村的現代化加快發展，也發揮著不可替代的融合作用。如何處理好“四化”關系，特別是如何處理好工農關系和城鄉關系，在一定程度上決定著我們現代化的成敗。因此，城鄉融合發展既是城鄉現代化的抓手，也是重要的標志。

第三，城鄉融合發展是拓展發展空間的一個強勁動力。我國最大的發展潛力和后勁在鄉村，推動城鄉融合發展和鄉村振興、促進鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經濟社會持續發展。

第四，建立城鄉融合發展體制機制和政策體系是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，在城鄉融合發展中來破解它的一些難題。

問：請問城鄉融合發展改革的大方向是什么？

答：一是城鄉融合的改革，把握了一個總方針。即從堅持農業農村優先發展出發，落腳到農業農村發展和農業現代化。“三農”問題是關系到國計民生的根本問題，我們的現代化是“四化”同步的現代化，沒有農業農村的現代化也就談不上整個國家的現代化。因此要發揮農民在鄉村振興中的主體作用，要尊重農民的意愿，切實保護農民的權益，推動農業全面升級，農村全面進步和農民全面發展，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

二是改革的總抓手，是協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。我國還處在城鎮化較快發展的中后期，農民進城是一個大的趨勢，這是經濟社會發展的客觀規律，即使城鎮化率達到高峰，也就是預計到2035年，基本實現現代化的時候，城鎮化進入成熟定型期，那個時候城鄉格局也就固定下來。但即使到那個時候，城鎮化率達到70%、75%了，也還有4億左右的人生活在農村。因此，必須協同推進鄉村振興和城鎮化的戰略，做到城市和農村互促共進、共同繁榮。

三是明確了改革目標，就是縮小城鄉發展差距和居民生活水平的差距，鄉村振興生活富裕是根本。參照國際的經驗，大多數發達國家或者是現代化國家，城鄉收入差距基本在1.6︰1的水平，我們的差距還比較大，因此在這方面還需要不斷的、持續的努力。

四是改革以完善產權制度和要素市場化配置為重點，破除體制機制的弊端，促進城鄉要素自由流動、平衡交換和公共資源合理的配置。特別是要破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制的弊端，解決好人、地、錢、公共服務、基礎設施等方面的問題，這樣才能為鄉村的振興注入新的活力。

同時，在改革路徑上也強調要因地制宜、循序漸進。各個地方的發展水平不一樣，城鄉融合發展的階段不一樣，鄉村發展的差異性很大，因此不能搞成全國“一刀切”。要分類施策、梯次推進，同時試點先行、久久為功，努力形成一個符合各地實際的、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。目標提出到2022年，我們可以推動經濟發達地區、都市圈和城市郊區，在體制機制改革中率先取得突破，這樣為其他地區今后的突破提供一種示范和引領。

問：建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是一項長期的歷史任務，如何分步實施？

答：建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，需要按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與鄉村振興戰略規劃進行緊密銜接，分為“三步走”。

第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通，除個別超大城市外的城市落戶限制要放開放寬，城鄉統一的建設用地市場要基本建成，農村產權保護交易制度框架要基本形成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上要率先取得突破。

第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鄉發展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，城鄉有序流動的人口遷徙制度要基本建立，城鄉統一建設用地市場要全面形成，城鄉普惠金融服務體系要全面建成，基本公共服務均等化要基本實現，農業農村現代化要基本實現。

第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

問：《意見》在促進城鄉產業協同發展方面提出了哪些具體舉措？

答：要實現鄉村經濟的多元化和農業全產業鏈發展，城鄉之間要產業協同，核心是要用城市的科技，特別是跟農業相關的科學技術來改造鄉村的傳統農業，用城市的工業來延長農業的產業鏈條，用城市的互聯網產業等服務業豐富農村的產業業態。具體的改革舉措，《意見》里提出以下幾個方面：

一是構建農村一二三產業融合發展體系，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營模式轉變，健全鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養老等新業態培育機制，完善農村電子商務支持政策，實現城鄉生產與消費多層次對接。二是適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監管政策，制定相關標準，引導鄉村新產業改善服務環境、提升品質。三是在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉村新產業新業態發展，探索實行混合用地等方式。四是嚴格農業設施用地管理，滿足合理需求。

除了這些改革舉措以外，實現城鄉的產業融合發展，是需要一些空間載體的，不是所有的鄉村每一寸土地上都適合做一二三產業融合發展。適合做這些事情的地方，大概有幾種具體的形態，在《意見》里提了五種。一是把特色小鎮作為城鄉要素融合的重要載體，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。二是把農業園區作為重要的平臺，優化提升各類農業園區。三是完善小城鎮連接城鄉的功能，讓它承接一定的產業和公共服務。四是探索美麗鄉村的特色化差異化發展方式，盤活用好鄉村的資源資產。五是創建一批城鄉融合典型項目。希望探索通過市場化方式建立一個城鄉融合發展基金，用來引導社會資本，重點培育一批國家層面的城鄉融合典型項目，讓它形成示范帶動效應。希望通過一段時間的培育，這些空間載體能夠更多的承載人口、產業集聚，成為城鄉產業協同發展的先行區。

問：要促進農民收入的持續增長，請問將采取哪些措施？

答：“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心就是收入問題。《意見》里明確提出，必須落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四個方面的收入。

一是在農民的工資性收入方面。一方面大力推動農業轉移人口在城市落戶，減少從事農業的農村勞動力數量。另一方面對沒有落戶城鎮的農民工，要從優化就業環境、擴大就業崗位、提高勞動者素質這三個方面入手，來提高農民的工資性收入。

二是在農民的經營性收入方面。既要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入;又要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，統籌提高農業效益和農民收入。

三是在農民的財產性收入方面。要以市場化改革為導向，推動農村集體產權制度改革，加快完成農村集體資產的清產核資，并且把經營性資產量化到集體成員，提高農民財產性收入，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。

四是在農民轉移性收入方面。要履行好政府的再分配調節職能，加強對農民生產生活的公共財力保障，實現城鄉間收入分配格局的不斷調整和優化。