門診切脈：審委會改革之路在何方？

特約撰稿人 羅書平

>>科左后旗檢察院檢察長列席審委會就該旗首例涉惡案件發表意見 資料圖

如果說，“邀請律師列席審委會”的“司改舉措”，只是基于“檢察長可以列席審委會”的司法制度至少在短期內無法撼動的現實下的“權宜之計”，及對近年來又開始上揚的“取消檢察長列席審判委員會”呼聲的“回應”的話，筆者認為，試試也無妨，不必較真。然而，如果這項“司改舉措”最終得到“頂層”認可的話，那么，問題可能就會接踵而至了：

“當事人”及“訴訟參與人”乃至“社會各界人士”都可以分期分批被“通知參加”或“應邀列席”，審判委員會成了“流水席”，這還是人民法院的審判委員會會議嗎？這樣的審判委員會會議到底是人民法院的“第二審判庭”，還是人民群眾都可以“參政議政”的“代表大會”？本是“依法列席”的檢察長們在這個具有“廣泛代表性”的審委會中與“特邀代表”平起平坐時有何感受？如果有朝一日經這樣的審判委員會討論決定的裁判出現認定事實、采信證據的錯誤時（已經有不少被平反糾正的冤錯案件證明，絕大多數都是由當年審判委員會討論決定的），應該如何追究“司法責任制”，是否會出現“舉起板子不知找誰下手”的尷尬窘境……

毫無疑問，圍繞“人民法院邀請律師列席審判委員會是否合法”的爭論，以及針對“為什么檢察長可以列席而辯護律師卻不能列席審判委員會”的質疑，都繞不開“審判委員會”的法定職能及實際運行模式。

如前所述，審判委員會的職能有四項（最高人民法院還多了一項“制定司法解釋”等），其中“討論決定案件”（即“審批案件”）只是其法定職能之一。而本刊關于“律師列席審委會之辨”系列報道實際上只是針對“審批案件”的職能進行的。

因此，討論中，無論是檢察長“理直氣壯”地“依法列席”審委會也好，刑辯律師強烈要求“應當列席”也罷，其“目的性”都非常明確——大家都是奔著希望列席的審委會將要“審批案件”而去的——因為這次審委會將要“討論決定”控辯雙方所關注的案件（主要是刑事案件）！將要決定經合議庭開庭審理但尚未作出裁判的刑事被告人，能否定罪判刑甚至生殺予奪的重大問題！而對于審委會承擔的其他職能（如“總結審判經驗”等），往往不在關注之列！

審委會是如何“審批案件”的

這里，筆者不打算死摳法條規定和法理解釋，去毫不費力地作出“這就是審判委員會”的結論，而是擬援引一段十多年前由中國民主法制出版社公開出版發行的《司法公正漫談》一書中，有關對人民法院審判委員會在履行“討論決定”案件（即“審批案件”）時場景的描述：

天平高懸，法官高高在上，正襟危坐，不茍言笑，控辯雙方激烈交鋒，慷慨陳詞，唇槍舌劍，全副武裝的司法警察忠于職守，聽從主審法官調遣，傳喚當事人、出示證據、維持秩序——人們知道，這是人民法院在審判案件。

圓桌周圍，坐滿一群當官模樣的人，一人發言，眾人或聆聽，或提問，或討論，摻茶倒水、吞云吐霧、閉目養神、接手機、回傳呼、簽文件、交頭接耳，進進出出——誰都明白，這是行政機關、學會團體等“有關部門”在開會。

如果哪一天，法院用“開會”的形式來“審案”，人們肯定會說，簡直亂套了，審判案件哪能這么沒有“章法”，哪能這么“隨便”？！

可誰會想到，在中國，在中國的司法機關，不講“章法”甚至非常“隨便”的“審判”確實存在，而且“開會”式的“審判”的權力比正規的審判的權力還要大得多，那些“隨便”的“會議”往往決定著“嚴肅”的問題。

這種“會議”，就是審判委員會會議。

該書作者認為，根據人民法院組織法和三大訴訟法的規定，審判委員會并不是一級“審判組織”，自然不享有“審判”乃至“審批”案件的權力。目前司法實踐中普遍存在的審判委員會“審批案件”的做法，不僅缺乏法律依據，而且“審批案件”的活動缺少“章法”，致使公開審判制度流于形式，難以保證司法公正。此外，還很容易使法官產生依賴性，缺乏進取精神，一遇疑難問題就把矛盾上交，請從未具體審判本案的“頂頭上司”或審判委員會“把關”。

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司法實踐中，對于經過審判委員會“討論決定”的案件是否存在冤錯問題？答案是肯定的——這從近年來不斷見諸報端公開披露的平反糾正冤錯案件（如聶樹斌案、張氏叔侄案）的官方報道中不難找到答案。

對此，學者陳瑞華教授在他的研究成果中的分析更為深入：“至于經過審判委員會討論、決定過的案件在裁判結果上有多少錯案率，在采納證據、認定事實和適用法律等環節上質量如何，這些案件與沒有經過審判委員會討論而由獨任審判員或合議庭直接判決的案件相比，哪些處理得更加穩妥，尤其是哪些被提起上訴、申訴、抗訴的比率較低……這些問題很難有一個明確的答案。因為目前幾乎沒有任何機構或個人從事這一方面的司法統計，準確的數字極為缺乏，而由學者單槍匹馬地進行‘解剖麻雀’式的調查，不僅實施起來極為困難，而且未必能夠得到更確切的信息。”

該如何“改革審判委員會”

顯然，有關人民法院的審判委員會“審批案件”制度存在的問題，早已引起最高人民法院的高度重視，否則就不會在每五年一個周期而連續制定的五個《人民法院改革綱要》中，都涉及如何“改革審判委員會”的內容：

一五改革綱要（1999-2003）

最高人民法院二十年前首次發布的《改革綱要》用了三個條文（20-22），作出有關“改革審判委員會”的部署：一是在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定。二是推行院庭長（其中多為審判委員會委員——筆者注）參加合議庭擔任審判長審理案件的做法，各級人民法院應結合本院的實際情況對院庭長擔任審判長審理案件提出明確要求。三是要求審判委員會在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結審判經驗，以充分發揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。

二五改革綱要（2004-2008）

第二個五年《改革綱要》繼續用了兩個條文（23-24），從三個方面部署“改革人民法院審判委員會制度”的目標：一是最高人民法院審判委員會設刑事專業委員會和民事行政專業委員會、高中級人民法院可以根據需要在審判委員會中設刑事專業委員會和民事行政專業委員會。二是首次提出改革“審判委員會審理案件的程序和方式”，明確要求將審判委員會的活動由“會議制”改為“審理制”。三是規定“審判委員會委員”可以“自行組成”或者“與其他法官”組成合議庭，審理重大、疑難、復雜或者具有普遍法律適用意義的案件。

三五改革綱要（2009-2013）

第三個《改革綱要》再次用了一個條文（5），部署“改革和完善審判組織”：一是完善審判委員會討論案件的范圍和程序，規范審判委員會的職責和管理工作。二是落實人民檢察院檢察長（受檢察長委托的副檢察長）列席同級人民法院審判委員會的規定。三是加強合議庭和主審法官的職責。

四五改革綱要（2014-2018）

四五《改革綱要》雖然只有一個條文（32），但規定的內容比較廣泛：改革審判委員會工作機制。合理定位審判委員會職能，強化審判委員會總結審判經驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能。建立審判委員會討論事項的先行過濾機制，規范審判委員會討論案件的范圍。除法律規定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題。完善審判委員會議事規則，建立審判委員會會議材料、會議記錄的簽名確認制度。建立審判委員會決議事項的督辦、回復和公示制度。建立審判委員會委員履職考評和內部公示機制。

五五改革綱要（2019-2023）

今年年初，最高人民法院發布的第五個《改革綱要》涉及與審判委員會改革與完善的條文有兩條（23-24），內容包括：一是強化審判委員會總結審判經驗（與四五改革綱要完全相同）、統一法律適用、研究討論審判工作重大事項的宏觀指導職能，健全審判委員會討論決定重大、疑難、復雜案件法律適用問題機制。二是建立擬提交審判委員會討論案件的審核、篩選機制。深化審判委員會事務公開，建立委員履職情況和討論事項在辦公內網公開機制。三是完善審判委員會討論案件的決定及其理由依法在裁判文書中公開機制。四是規范審判委員會組成，完善資深法官出任審判委員會委員機制。五是規范列席審判委員會的人員范圍和工作程序。六是健全主審法官會議與合議庭評議、賠償委員會、審判委員會討論案件的工作銜接機制。

改革審判委員會難點何在

筆者通過認真梳理上述跨度長達二十年的五個“人民法院改革綱要”后發現，對于有關“改革審判委員會”的內容可謂自始至終高度重視！每次都無一例外地列入“改革目標”，從未落下，而且大量使用了諸如“改革”“強化”“規范”“提高”之類的“關鍵詞”！可遺憾的是，從二十年前的“一五綱要”到今天的“五五綱要”，難免給人一種“似曾相識”“三令五申”“重復強調”的感覺！

多年來，筆者一直在思考一個問題，有關圍繞“改革審判委員會制度”特別是其中“審批案件”的內容，為什么總是在年年講月月講天天講？為什么每一次的“改革綱要”都在重申？這到底是“改革目標”定得太高、太超前以至總是“需要繼續完成”？還是每一個五年一度的“改革周期”中對改革目標總是實施不力或者遇到了“新情況、新問題”？抑或是設立審判委員會（審批案件）制度本身出了問題？

同時，筆者也特別注意到，有關人民法院“改革審判委員會”特別是其中“審批案件”制度的存廢，如同“檢察長列席審委會制度”一樣，盡管從其誕生之日就有爭議，一直有“應當取消”的呼聲，但這并不是“法檢兩院”自身所能解決的問題，而是涉及國家最高權力機關對司法權的界定和劃分問題。因此，任何離開憲法和法律的授權，過高估計審判委員會“審批案件”制度曾經在嚴把案件質量、確保司法公正的積極作用，就片面強調為了確保在刑事訴訟中控辯雙方訴訟地位應當“平衡”（控辯雙方要么都上、要么都不上審委會）的思維定勢是缺乏理性的，這就有點像劉歡經典歌曲《好漢歌》里的歌詞那樣“你有我有全都有”的味道。

綜上所述，為了實現“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的宏偉目標，必須全面貫徹落實中央作出的“審理者裁判，裁判者負責”的“司法責任制”。對于已經運行半個多世紀的人民法院審判委員會“審批案件”制度應予廢除，相應地應當強化合議庭的職權，建議盡快修改法院組織法，重新確立和調整審判委員會的職責和議事規則。如果審判委員會“審批案件”的職能取消了，有關“法院邀請律師列席審委會”合法性之爭以及“檢察長列席審判委員會”合理性質疑也就不復存在了——控辯雙方都奉行“有理講在法庭、有證舉在法庭、有話說在法庭”的規則，確保司法權的依法獨立行使，“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”目標的實現也就為期不遠了。