階段性行政行為可訴性的實務解析

摘 要 階段性行政行為這一概念在我國法學理論中沒有提及，在德國行政法理論中存在。但在司法實踐中，審判機關往往以某行政行為所處的階段來判斷其是否屬于司法救濟的范疇，限制了當事人的訴權。本文試從實務判例入手，解析階段性行政行為的可訴性。

關鍵詞 行政行為 階段性行政行為 可訴性

作者簡介：孫琳，廣東技術師范學院天河學院講師，研究方向：民商法、訴訟法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.102

一、問題的提出

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款（下文簡稱“第二十五條”）規定：“ 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。同時，《最高院關于行政訴訟法的解釋》第三條第一款第八項（下文簡稱“解釋第三條”）規定：“行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴”。上述兩項規定在法理上并無矛盾。前者是行政相對人權利的規定，提起行政訴訟是其的法定權利;后者是行政訴訟受案范圍的規定，在行政行為對行政相對人產生實際影響的情況下方屬于受理的范圍。但在實務中，卻將“產生實際影響”的范圍任意擴大，限制了行政相對人提起行政訴訟的法定權利。

二、 概念解析

行政行為是行政管理法律關系的客體，即雙方當事人的權利義務指向的對象。雙方當事人圍繞行政行為形成法律關系。行政主體有權依法實施行政行為，行政相對人則負有服從的義務。階段性行政行為在德國行政法中指“行政機關已做作成終局之決定，但對其中一項法律要件，則保留出另一對該要件事項之管轄行政機關予以認定，該主管機關如未為所須之認定，預備行政行為即失效作廢。 日本行政法學中也有階段性行政行為的概念。如鹽野宏教授認為，行政法的一些制度，是由復數的行為形式的結合乃至連鎖而構成的。我國行政訴訟法中，尚無階段性行政行為的論述，它是學者們為方便研究的需要，而人為創造出來的名詞，我們可以將階段性行政行為理解為持續性行政行為的其中一個階段。

實務中，階段性行政行為的表現形式具有多樣性：有的階段性行政行為還未對相對人產生影響;有的階段性行政對行為對相對人的影響已經表現出來。一個行政行為是否可訴，要看其是否對當事人的法律地位產生了的實質影響，是否增減了當事人的權利和利益，是否會妨礙行政主體作出最終行政行為。因此，不應一概而論的將階段性行排除司法審查范圍。

三、實務解析

（一）案例基本情況

某市城市管理局作出《責令改正通知書》，認定行政相對人違法搭建的行為，違反了我國《城鄉規劃法》第四十條第一款的規定。故責令行政相對人自接到通知之日起，立即停止違法搭建行為，并限期自行拆除。逾期未改正的，將依法予以行政處罰。行政相對人認為某市城市管理局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》處理適用法律不當。起訴到法院，請求撤銷被告作出的《責令改正通知書》，被當地兩級法院裁定駁回。

法院裁定駁回的理由有兩個，一是《責令改正通知書》為行政處罰各階段中的一環，屬于階段性行為，不應過早進行司法審查。其二是行政調查行為不會對行政相對人產生實際影響，只有該城管局作出的行政處罰行為才能對行政相對人產生實際影響。《責令改正通知書》的內容是要求行政相對人停止建設行為，但搭建建設行為已經完成，故城管局作出的“立即停止上述行為”對行政相對人的合法權益不可能產生實際影響。因此，《責令改正通知書》中立即停止違法行為不可能對行政相對人的合法權益產生實際影響，《責令改正通知書》不屬行政訴訟的受案范圍。

（二）案例解析

上述案例中，審判機關將行政行為區分為階段性行政行為和結果性行政行為，認為階段性行政行為不會對行政相對人的合法權益產生實際影響。該觀點顯然從程序上限制了象征相對人的實體權利，分述如下：

1.責令停止違法行為不可能產生實際影響的理由不成立。根據《對關于違反規劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》（法工辦發[2012]20號）的規定，確立了違法建設是行為繼續的繼續犯性質。責令停止持續性的行為，必然會對行政相對人產生實際影響。審判機關卻認為責令停止的行為是階段性行為，不會對上訴人合法權益產生實際影響。顯然，審判機關將行政行為區分為階段性行政行為和結果性行政行為，認為階段性行政行為不會對行政相對人的合法權益產生實際影響的觀點與事實不符。

2.責令整改通知是階段性行政行為而不可訴的不成立。依據城鄉規劃法的規定，城管或規劃部門在違建查處過程中，涉及三個行政行為，即責令限期拆除決定、強制拆除決定和強制拆除實行行為。這三個階梯式行為前者為后者之基礎，前后均具獨立的對外法律效力，均會對行政相對人產生實體上的影響。首先，責令限期拆除決定可訴。責令限拆決定是強制執行決定基礎行為，決定了強制執行的內容，確認了建構筑物的違法性質，對違法行為進行了事實認定，確定了法律后果，為當事人設定了獨立的義務，是獨立的行政行為。《行政強制法》第四十四條規定，對違法的建設需要強制拆除的，行政機關應當予以公告，并由當事人限期自行拆除。當事人在期限內不申請行政復議或訴訟，又不按期拆除的，行政機關可以依法予以強制拆除。據此，責令限期拆除決定可成為行政復議和訴訟的對象。其次，強制拆除決定可訴。強拆決定是規劃法規定的內部責成程序的最終處理結果，覆蓋了催告階段性行為的成熟行政行為，是強制拆除的直接依據。《行政強制法》三十七條規定，經催告后，當事人無正當理由，仍然不履行行政決定的，行政機關應當以書面形式作出強制執行決定。可見，行政機關自行強制執行的決定應載明復議和訴訟的途徑期限，其可訴性不存爭議。最后，強制拆除行為可訴。強制拆除行為是對強拆決定的執行，雖然并未增減對當事人的權利義務，但可能存在執行對象錯誤、實施主體不適格，擅自擴大執行范圍;以及沒有采取適當的封存、保管、登記的措施，造成行政相對人合法財產損失。《行政強制法》第八條規定，行政相對人對行政機關實施的行政強制行為，享有申辯權、陳述權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;因此受到損害的，有權依法要求賠償。可見，行政強制行為具有可訴。

四、結論

判斷行政行為是否具有可訴性，標準應為是否對行政相對人的權利產生實際的影響，而非該行為所處的階段。

（一）從法理角度分析

行政行為是否可訴的標準是行政主體作出的行政行為是否對行政相對人產生實際影響。將行政行為納入法院司法審查是行政法的基本理論，它使行政相對人的基本訴權得到保障，使行政權力接受司法審查成為可能。

行政行為的可訴性具有普適性， 即行政機關的行政行為均應納入審判機關司法審查的范圍。行政相對人的權利應得到保護和尊重， 審判機關享有對行政違法行為進行審查的權力;對行政相對人權利進行司法保護的權力。若行政違法行為屬于司法審查的范圍， 行政相對人的權利受到違法侵害得不到司法補救， 則是與行政行為具有可訴性相違背的。

（二）從法律規定角度分析

我國法律對行政行為的可訴性已有明確的規定。新修訂的《行政訴訟法》第二條規定，行政相對人認為行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。新法將原法中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，意味著行政訴訟的受案范圍擴大，不再局限于具體行政行為。此觀點也體現在最高人民法院印發《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》的通知（法發〔2017〕25號）中，該通知強調進一步強化訴權保護意識，積極回應人民群眾合理期待，有力保障當事人依法合理行使訴權。

（三） 從案件事實的角度分析

城鄉規劃部門編制城鄉規劃的行為屬于我國《行政訴訟法》所規定行政行為的范疇。規劃或城管部門在違建查處過程中，涉及三個行政行為，即責令限期拆除決定、強制拆除決定和強制拆除實行行為。這三個階梯式行為前者為后者之基礎，前后均具獨立的對外法律效力，均是對公民的權利產生直接影響的行政行為。

審判機關審理認為，《責令整改通知》屬于階段性行政行為，不會對當事人的權利義務產生實際影響，不屬于受案范圍，該觀點顯然與事實不符。據此，政府批復不直接針對普通公民設定權利加負義務，因此普通公民對該行為也就不具訴權。按此邏輯，普通公民維護自己的權利將成為空中樓閣，沒有實現的路徑。

綜上所述，階段性行政行為是否可訴的標準，要主要是看當事人的法律地位是否受到了行政決定的實質影響，是否增減了當事人的權利和利益，而非該行為所處的階段。

注釋：

袁連勇，胡鑫.階段性行政行為可訴性探析 [EB/OL].http：//tj2zy.chinacourt.org/artic le/detail/2013/12/id/1982946.shtml.

江利紅.日本行政過程論的主要觀點探析[J].國家檢察官學院學報，2012（3）.