社區養老設施的鄰避效應及其治理研究

李攀 景榮杰 喬雅君

摘 要 鑒于社區養老設施對環境品質、資產價值產生負面影響，其建設和運營常常引發社區居民心理上的抗拒和行為上的抗爭。社區養老設施的鄰避效應與社區居民的文化偏見、自利意識和家園情感有關。通過對臨終關懷項目實施狀況的調查發現，設施成本效用分布不均、鄰避情結異化、公眾參與缺位是社區養老設施鄰避效應產生的原因。政府科學合理設址、多元補償利益受損群體、引導居民理性參與項目規劃是應對社區養老設施鄰避效應的重要措施。

關鍵詞 鄰避效應 社區養老設施 治理

基金項目：國家社科基金青年項目“基于協商民主的鄰避沖突治理模式研究（14CGL037）”的階段性研究成果。

作者簡介：李攀，上海工程技術大學管理學院2016級碩士研究生，研究方向：養老服務;景榮杰，上海工程技術大學管理學院2017級碩士研究生，研究方向：鄰避沖突及其治理;喬雅君，上海工程技術大學管理學院2017級碩士研究生，研究方向：社區治理與養老服務。

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.065

在老齡化速度加快、程度漸深的背景下，以社區為依托，以專業化服務為主要服務形式的養老模式得到國家和政府的高度重視。為了滿足老人社會生活的需要，社區開始興建一些公共服務設施，如日托服務中心、社區服務站、臨終關懷中心等。這些設施在改善老年人生活品質的同時，也產生一定的負外部性，如房產價值貶損、居民資源占用等，其負外部性影響由少部分人承擔，而利益被公眾分享。當成本負擔者對社區養老設施的負外部性影響及其成本效用分布不均衡效應形成認知，進而產生鄰避情結時，就會有強烈的動機來反對設施建設興建和運營，進而引發沖突事件。

一、社區養老設施鄰避效應的產生

鄰避一詞為“Not-In-My-Back-Yard”的音譯詞，意為“不要建在我家后院”。鄰避效應指鄰避設施周邊居民擔心鄰避設施的建設和運行會對身心健康、環境品質和資產價值等帶來負面影響而產生的心理上的抗拒和行為上的抗爭。鄰避效應多起源于鄰避設施的興建，由于鄰避設施的建設和運行具有效益產出由全體社會共享而負外部性卻由周邊居民承擔的特點，不便于落實“誰受益誰補償，誰受損誰獲償”的平等互惠原則，在政府管制模式下，鄰避設施建設運行過程中常出現信息失衡、回應失靈等情況。隨著現代社會公民意識的普遍覺醒和環境權益維護意愿的增強，鄰避問題一旦處置不當就會演變為嚴重的鄰避沖突事件。

近年來，社區養老設施的興建引起了小區居民的反對。養老設施所在地的居民擔心設施對社區生活質量、房產價值的影響，強烈抵制選址規劃和項目建設。 如2014年，位于杭州市中心的朝暉九區建設老人“臨終關懷中心”，由于居民強烈抵制，該項目被迫取消;2015年8月，上海楊浦區延吉街道養老院項目被居民打出了“死人院滾出小區”的橫幅。社區養老設施既沒有或較少排放污染物，又沒有輻射危害，為何與垃圾焚燒站、PX項目、核電站等設施一樣，遭到居民的強烈反對？社區養老設施的鄰避效應與社區居民的文化偏見、自利意識和家園情感有關。首先，社區養老設施，尤其是臨終關懷項目與傳統文化中的“死亡意義”有關聯，該設施會引起人們的悲憫情感，進而產生強烈的心理不悅。與社區養老設施為鄰被認為會降低生活品質。其次，居民對鄰避設施的支持度與對鄰避設施的需求度有關。社區居民認為自己與家人較少使用社區養老設施，既沒有動力支持該設施的建設，也會基于對經濟損失的考量反對設施進駐小區，這樣的自利意識讓居民抵制社區養老設施更為堅決。最后，居民反對社區養老設施源于家園情感的追求。家園情感意味著對社區的歸屬感，鄰里社區是居民賴以生存的大環境，居住在其中的人希望能享受舒適的生活，而反對任何對溫馨家園造成危害的設施。

二、社區臨終關懷項目實施現狀分析

上海一直是全國老齡化程度最高的地區，老年人口比例始終高于全國8～10個百分點。相關數據顯示，“十三五”期間，上海老年人口將突破500萬。上海已經進入到深度老齡化社會，對臨終關懷中心等養老設施機構有大量需求。

（一）調研區域選取

上海市L社區總戶數1182戶，現入住率約80%。人口聚集造成對公共服務的需求激增，政府逐步在周邊布局交通、養老、醫療等設施。在上海市衛計委的推進下，臨終關懷這一養老服務項目在L社區啟動，引發了社區居民的激烈抗議，并最終轉化為一起性質嚴重的鄰避沖突事件。

（二）數據來源與樣本分析

為了更好得了解上海市L社區臨終關懷項目的實施狀況，本文采取隨機抽樣的方法，在L社區抽取了69戶人家進行問卷調查，共發放問卷69份，有效回收問卷69份，問卷回收有效率為100%。

1.居民對服務設施種類的偏好

重點對體育活動設施、交通服務設施、臨終關懷設施、垃圾處理設施、殯葬服務設施、化學污染設施六大類社區服務設施的公眾偏好進行了調研。

當詢問是否愿意接受在其所住社區匹配上述服務設施時，61.7%的調查者表示非常愿意接受在社區建設體育活動設施;就在社區附近建設交通服務設施而言，40.1%的受訪者表示愿意接受;有37.2%的受訪住戶不能接受在社區建設垃圾處理設施;51.6%的住戶不能接受在社區建設化學污染設施;此外，對于在社區建設臨終關懷、殯葬服務等設施，分別有46.1%和43.3%的住戶表示非常不愿意接受。從上述數據可以看到，被調查者更加愿意接受體育活動設施和交通服務設施;對污染社區環境的垃圾處理設施、化學污染設施，居民拒絕接受;而對可能增加居民心理負擔、破壞社區溫馨氛圍的殯葬服務設施和臨終關懷設施，社區居民也有強烈的抵制意愿

2.臨終關懷項目的信息公開程度

社區服務設施關系著居民的切身利益，社區居民對社區公共項目享有知情權和監督權。通過對臨終關懷項目信息公開程度的調查發現，關于獲取信息的渠道，10.1%的受訪者表示自己從政府網站上獲悉了臨終關懷項目的全部信息，對該項目進展狀況十分了解;23.2%的住戶表示自己對此項目是部分了解;34.8%的被調查者表示了解一點，是從街坊鄰居那里聽說的;而有31.9%的被調查住戶則表示未在社區公告欄、報刊亭等看到相關信息，自己對此項目一無所知。這表明社區臨終關懷項目信息公開程度不高。

3.社區居民參與臨終關懷項目的狀況

關于臨終關懷項目的選址規劃，有14.5%的受訪者表示被動接受政府的決定，任由公共設施在社區建設;有2.9%的被訪居民表示自己會搬家，通過搬家的方式使自己免受影響;有75%的居民會采取抗爭行動。其中，選擇向政府或有關部門投訴等理性方式的居民占比為29.2%;而選擇直接向媒體曝光、聯合社區居民抗議的比例分別為24.6%和21.7%;另外，還有7.2%的居民表示自己會選擇其他方式進行解決。上述數據顯示，大多數社區居民采取理性方式參與臨終關懷項目選址規劃，但是也存在一些暴力抗爭行動。

4.社區居民對臨終關懷項目的補償偏好

為了減少社區居民對臨終關懷項目的抵觸和反抗，政府會采取一定的補償措施。就居民的補償偏好來看，選擇提供就業機會的被調查者占比為17.4%;有26.1%的受訪者選擇政府提供的經濟補助;31.9%的居民希望在社區另建綠化設施、休閑娛樂設施，以彌補臨終關懷項目的負面影響;另有13%的受訪住戶拒絕接受政府任何形式的補償，堅決反對臨終關懷項目的建設。調查數據表明，在政府的補償方式中，有三分之一的居民選擇在社區另建綠化設施和休閑娛樂設施，可見與經濟補助相比，社區居民更接受對居住環境的補償。

三、社區養老設施鄰避效應的原因分析

（一）社區養老設施成本效用分布不均

社區養老設施服務對象為高齡老年人，其受益對象為社區的部分人群，但其負外部影響如房產貶值、環境品質降低等卻由全體社區居民承擔。且成本損失和與離社區養老設施的距離成反比，即距離該設施越近的居民成本損失更大，距離該設施越遠的居民成本損失越小。由于社區養老設施成本效用分布不均，居民在自身利益受損最大，而獲益最小的情況下，就會選擇拒絕接受或者采取抗議措施。

（二）公眾鄰避情結異化

鄰避情結是一種居民想要保護自身生活領域，維護生活品質所產生的抗拒心理和行動策略，鄰避情結屬于風險感知的范圍，是公眾對鄰避設施的風險感知，包括對鄰避設施的基本認知、接受性和風險性等。鄰避情結異化是居民對鄰避設施由原來的“感知”轉化為“憂慮”，從而進行抵抗。在社區養老設施建設中，居民對設施的 “風險感知”常常轉為“嚴重憂慮”，使其無法對社區養老設施的效用做出客觀、公正的判斷，而只會制造更多的非理性抗爭行動。

（三）公眾參與的缺位

由于信息溝通和公眾參與缺位，居民對社區養老設施因未知而產生強烈的抵觸心理。這種未知涵蓋對施工方資質、運營管理以及潛在影響缺乏充分的了解，且居民的疑問并未得到官方的解釋。

社區養老設施建設涉及公眾切身利益，必須以充分的公民參與和有效的風險溝通為基礎。政府相關管理部門在社區養老設施選址規劃及評估論證時，主要依托專家通過專業技術知識來處理設施選址所面臨的風險以及經濟效益上的最優問題，公共部門以及建設單位沒有保障小區居民的知情權、參與權。

四、社區養老設施建設中鄰避效應的治理措施

（一）鄰避設施的科學設址

首先，鄰避設施的建設者要對與居民生活密切相關的鄰避設施進行廣泛溝通、科學論證，既要考慮居民的需求，又要考慮未來周邊環境的變化，盡量減少因鄰避設施的新建引發的沖突。其次，要根據鄰避設施的性質制定相應的選址距離標準并嚴格執行，本著“最小抵制”的原則進行選址，最大限度地維護居民的利益。最后，針對一些鄰避設施效用的不公平性，對于一些專業人士證明不具備環境污染和威脅，或其潛在污染與威脅在可規避范圍內的鄰避設施，可將鄰避設施建在人群稀疏的地區，或施工者、相關負責人遷移至鄰避設施附近，從而化解公眾的鄰避情結，從源頭上避免鄰避沖突升級。

（二）受損群體的多元補償

鄰避沖突的本質是公共政策過程中的公共利益悖論問題。面對鄰避設施帶來的負外部性，經濟理性支配的行為人通常會表達利益補償的訴求。政府要充分聽取和分析受損群體的偏好，采取多元化的補償方式。一方面，將居民的損失進行量化，政府通過稅費減免、直接補償、健康保險等經濟方式彌補居民的損失。另一方面，針對不能量化的居民損失，政府通過增加就業機會、健全教育文體服務設施、完善醫療保險、改善社區環境等進行補償。總而言之，補償是基于理性計算，將風險的成因、損失的結果和預防控制方式借助科學知識加以分析、規劃的模式，經濟補償、環境補償等多元補償方式能有效減少居民的抵抗行為。

（三）降低鄰避設施的負外部性

社區養老設施的負外部性是引發居民抗議的主要原因，政府和相關企業可以采用一定的技術手段降低鄰避設施的負外部性。其一，鄰避設施與人群居住地保持適當的距離，并在中間設置綠化帶進行緩解，同時，規范承建方的施工技術與建設標準，按照雙方的約定，承建方要在規定的地點，依據標準的方式進行施工;其二，建立鄰避設施的風險評估體系。施工前，對鄰避設施的性質、專業參數、危險程度等進行評估;動工時，對建設材料、施工質量、項目影響等進行評估，并將評估的依據、評估的指標以及評估的結果進行公示，加強群眾監督。其三，針對鄰避設施負外部性引起的效用不均問題，承建方需要借助空間距離，確定鄰避設施的受益者和受害者，合理地規避成本轉嫁現象以實現負外部性均衡分擔，降低鄰避設施供給的反對壓力，協調公司利益之間的張力。

（四）公開項目規劃信息

在社區養老設施建設中，政府采取“動工—宣布—辯護”的治理模式，公眾因不了解項目信息，較少參與項目規劃，侵犯了公眾的知情權和參與權。在項規劃階段，政府應該通過民意調查、社區議事會等方式，了解居民對該項目的意見，并與公民代表協商，在理性溝通中達成合作共識。在項目實施階段，政府在不違背相關法律法規以及項目保密規定的范圍內，要對社區養老設施建設的原因、影響、施工流程、評估情況等基本信息進行公示，便于社區居民了解項目建設的緣由以及審批過程的相關信息。同時，構建雙向風險溝通機制，在進行信息公示期間，設立逆向的風險反饋渠道，使公眾對風險的不確定感與“恐懼感”能夠得到及時的反饋與疏導。

（五）引導居民參與社區養老設施建設

社區養老設施建設，關系著居民的切身利益，居民有責任、有義務參與其中。為了激發社區居民參與鄰避設施項目規劃和運營管理的興趣，提升社區居民的積極性和主動性，可以從以下三個方面努力：其一，倡導居民自主創新。改變過去由政府主導的管制模式，提倡居民自主、自愿參與項目規劃和建設運營，由政府、專家指導居民優化人文空間環境，循序漸進構建更為精致和多元的空間。其二，采取專業人員與民眾代表引導介紹的方式，鼓勵社區公眾參與或參觀的方式進入社區養老設施的運營過程，增進對設施專業參數、風險系數、安全防護等信息的了解，最大程度地消除“未知”帶來的不安全感。其三，公開招聘居民代表對項目進行監督，招募社區群眾參與社區養老設施的規劃、選址、建設。

五、結語

隨著經濟社會的發展和社區居民權利意識的增長，社區養老設施等非污染設施的鄰避效應逐步顯現。社區養老設施的鄰避效應是政治、經濟、心理、文化等多種因素交互作用的結果。想要破解社區養老設施的鄰避效應，決策者必須破除“權力主導”思維，以“權利至上”為原則，完善協商溝通機制和利益補償機制，在獲得公眾信任的基礎上，逐步引導居民理性參與選址規劃和項目運營。

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