房屋租賃關(guān)系中承租人權(quán)益的法律保護(hù)

曲剛 李百超

摘 要 本文分析了我國(guó)房屋租賃市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題和國(guó)外房屋租賃制度及其政策，提出構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的承租人權(quán)益法律保護(hù)體系。

關(guān)鍵詞 承租人權(quán)益 優(yōu)先承租權(quán) 租金調(diào)控 保護(hù)體系

作者簡(jiǎn)介：曲剛，河北雄安新區(qū)中級(jí)人民法院審判員;李百超，中央司法警官學(xué)院教授。

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.024

由于房屋租賃市場(chǎng)缺乏有效監(jiān)督等原因，承租人的權(quán)益得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。在當(dāng)下復(fù)雜多變的復(fù)合轉(zhuǎn)型期，加強(qiáng)對(duì)承租人的法律保護(hù)，兼顧房屋權(quán)利人的利益，才能夠刺激消費(fèi)市場(chǎng)需求動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)居民安居，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

一、我國(guó)房屋租賃市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題

（一）房地產(chǎn)管理部門(mén)缺乏有效的監(jiān)督和管理

由于房地產(chǎn)企業(yè)興起的年限較短，在租賃市場(chǎng)管理方面缺乏專業(yè)的租賃管理企業(yè)，還沒(méi)有形成具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)品牌的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，導(dǎo)致租賃市場(chǎng)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，大量的出租房屋沒(méi)有登記，形成隱形租賃市場(chǎng)，從而使整個(gè)市場(chǎng)以零售為主，房地產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)租賃市場(chǎng)的準(zhǔn)確信息難以把控，這對(duì)于承租人而言非常不利。在實(shí)際操作中，由于房屋租賃合同登記備案的租賃合同效力不明確，房屋租賃登記制度不具有行政許可的性質(zhì)和特點(diǎn)，雙方在發(fā)生糾紛的時(shí)候，承租人無(wú)憑無(wú)據(jù)，難以用法律手段對(duì)其進(jìn)行法律救助。

（二）房屋租賃中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題顯著

租房需求的增長(zhǎng)導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多，工商、房管、勞動(dòng)、物價(jià)、稅務(wù)等部門(mén)的管理職能交叉，執(zhí)法依據(jù)復(fù)合，缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，由此引發(fā)的問(wèn)題數(shù)不勝數(shù)。租賃中介機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假房源誤導(dǎo)消費(fèi)者，“吃中間差價(jià)”、亂收費(fèi)，如“看房費(fèi)”“清潔費(fèi)”等現(xiàn)象屢禁不止，中介機(jī)構(gòu)無(wú)照經(jīng)營(yíng)，出賣(mài)、泄露客戶信息，相關(guān)法律法規(guī)滯后，跟不上市場(chǎng)發(fā)展的步伐，執(zhí)行不到位，政府監(jiān)管不力，行業(yè)自身體系不健全等諸多問(wèn)題層出不窮，承租人依然是最終的受害者。

（三）租賃市場(chǎng)相關(guān)政策法規(guī)匱乏

房屋租賃涉及人群廣泛，引發(fā)問(wèn)題多種多樣，而關(guān)于房屋租賃的法令法規(guī)都集中體現(xiàn)在《城市房地產(chǎn)管理》《城市租賃管理辦法》以及《合同法》中，涉及內(nèi)容單一，關(guān)于承租人的法律保護(hù)的一般規(guī)則有所體現(xiàn)，而特殊規(guī)則較為匱乏，影響承租人租房積極性。對(duì)于沒(méi)有房屋預(yù)租法律規(guī)范而頒發(fā)房屋預(yù)租許可證這一制度不僅違背了依法行政的法律原則，也反映出房地產(chǎn)管理部門(mén)嚴(yán)重缺乏法律法規(guī)來(lái)規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)，目前的法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能調(diào)節(jié)現(xiàn)存問(wèn)題，承租人的權(quán)利根本得不到法律政策的保障和支持。

（四）租金漲幅不受市場(chǎng)調(diào)控，押金收取抵扣混亂

限購(gòu)政策的出臺(tái)一方面減緩了房?jī)r(jià)居高不下的失控局面，但另一方面卻造成了租金猛升的現(xiàn)實(shí)情況。租金上漲指數(shù)是居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的數(shù)倍，已經(jīng)脫離了市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的控制，隨著供求關(guān)系的不平衡呈現(xiàn)出地域性和季節(jié)性。房主任意毀約，隨機(jī)漲價(jià)的行為在現(xiàn)實(shí)中也屢見(jiàn)不鮮。而押金操作的相關(guān)過(guò)程往往成為房主謀取不法利益的途徑，個(gè)別中介機(jī)構(gòu)甚至把它視為賴以為生的手段，嚴(yán)重打擊了租賃市場(chǎng)的活力。

二、國(guó)外房屋租賃制度及其政策分析

居住問(wèn)題作為生存的根本問(wèn)題，一直以來(lái)在國(guó)內(nèi)外備受關(guān)注，各國(guó)都在不斷完善理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)的房屋租賃市場(chǎng)的改善提供借鑒。

（一）房屋租賃的法律法規(guī)注重細(xì)節(jié)

在美國(guó)，制定的《統(tǒng)一住宅租賃法》為國(guó)家相關(guān)法律的出臺(tái)提供了藍(lán)圖，整理典型案例和理論規(guī)則的重述，對(duì)國(guó)家的立法和審判的法律效果都具有積極影響，對(duì)住宅出租也具有實(shí)踐指導(dǎo)作用。在《統(tǒng)一住宅租賃法》中，對(duì)租賃關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定詳細(xì)，注重細(xì)節(jié)，如房屋所有人必須“提供適合的鎖與鑰匙，提供必要的加熱電器，冷熱水設(shè)備，提供垃圾清理設(shè)備，維修的大廳，樓梯和其他公共空間的清潔和安全。”法律法規(guī)操作性強(qiáng)，設(shè)計(jì)人性化，科學(xué)合理，大大降低了房屋租賃產(chǎn)生糾紛的可能性。

（二）租金管制措施

在美國(guó)哥倫比亞特區(qū)還制定了租金管制措施，除豁免管制的住宅外，所有出租的住宅應(yīng)當(dāng)在限定期限內(nèi)在管理房屋租賃的部門(mén)登記備案，在備案時(shí)應(yīng)注明提供的相關(guān)服務(wù)和附屬設(shè)施收費(fèi)在內(nèi)的基本租金。對(duì)于無(wú)力負(fù)擔(dān)不斷飆升的租金的租戶，規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)，確定基本租金和租金上限，能夠大大緩解生活壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。租金管制制度在世界各國(guó)均有司法實(shí)踐，如孟買(mǎi)在1918年就頒布了租金管制立法，足見(jiàn)該制度存在的必要性和普適性。

（三）押金收取制度

在押金收取數(shù)額方面，各國(guó)都有明確的要求。美國(guó)的法規(guī)規(guī)定押金數(shù)額不能超過(guò)一個(gè)月的租金;澳大利亞在住房租賃法中明確規(guī)定，在租賃關(guān)系持續(xù)期間，只允許收取不超過(guò)四周租金總額的保證金。

有關(guān)于押金擔(dān)保范圍的規(guī)定體現(xiàn)在押金擔(dān)保的債權(quán)范圍中，各國(guó)的規(guī)定大同小異，當(dāng)承租人沒(méi)有支付應(yīng)付租金時(shí)，承租人或其客人對(duì)租賃房屋造成的損害的情況下，或者當(dāng)租賃合同終止時(shí)，維護(hù)房屋干凈、整潔需要的清理費(fèi)，或者租賃合同專門(mén)約定，押金用以擔(dān)保租賃房屋內(nèi)相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的保管、返還等用途，押金才能被房屋所有人扣除。

（四）限制出租人解除合同

在德國(guó)，要設(shè)立預(yù)期的房屋租賃關(guān)系，只有在租賃期滿后，房屋所有人要使用該房屋，合理的房屋整修或者一些不解除合同將使相關(guān)工程無(wú)法開(kāi)展的情況下，或者準(zhǔn)備將房屋租給服務(wù)提供人居住時(shí)才能設(shè)立。抗辯租戶的租賃權(quán)理由不得以房屋的另售來(lái)提出。在英國(guó)，不管是不是定期租賃或者是不是不定期租賃，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法庭的正式的宣判，不允許單方面地去終止租賃關(guān)系。可見(jiàn)各國(guó)基本都奉行承租人中心主義，側(cè)重于保護(hù)弱者的利益，限制房屋所有人的絕對(duì)權(quán)。

（五）房屋租賃稅收制度

通過(guò)房屋租賃獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，那么就有義務(wù)納稅，增加社會(huì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富合理。征收房屋空置稅，提高房屋所有人的持有成本，促使出租人提供房源，可以有效抑制租金上漲，法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家針對(duì)房屋空置現(xiàn)象均實(shí)行重稅制度，在美國(guó)甚至還出現(xiàn)過(guò)一元?jiǎng)e墅。

三、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的承租人權(quán)益法律保護(hù)體系

（一）設(shè)置優(yōu)先承租權(quán)

對(duì)于我國(guó)學(xué)者關(guān)于優(yōu)先承租權(quán)方面的研究并不是十分豐富，法律法規(guī)中關(guān)于優(yōu)先承租權(quán)的方面并不常見(jiàn)，只有少數(shù)地方可以看到相應(yīng)的規(guī)定，如《上海市房屋租賃條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋租賃條例》。優(yōu)先承租權(quán)可以合理優(yōu)化社會(huì)資源，穩(wěn)定社會(huì)秩序，增加承租人的城市歸屬感和社會(huì)認(rèn)同感。本文認(rèn)為優(yōu)先承租權(quán)實(shí)現(xiàn)需同時(shí)滿足以下條件：房屋租賃合同期滿時(shí);房屋的租賃合同必須合法有效，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合法無(wú)違約的行為，被承租的房屋用途是合法的;不得損害他人的基本的生存權(quán)和發(fā)展的權(quán)利。

（二）健全住房租賃市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)

目前我國(guó)的法律法規(guī)中沒(méi)有住房租賃市場(chǎng)的相應(yīng)規(guī)定，《基本住房法》更加沒(méi)有出現(xiàn)在相應(yīng)的基本法中，所以應(yīng)該加快立法的速度，提高房屋租賃管理制度，增強(qiáng)房屋租賃合同的管制，規(guī)范房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)范疇、程序和收費(fèi)尺度，明確租金、押金收取數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)，完善房屋租賃稅收征收軌制，創(chuàng)設(shè)住宅租賃合同終止權(quán)限的制度，為房屋租賃管理提供法律框架和制度保障。

（三）規(guī)范房地產(chǎn)中介秩序

規(guī)范行業(yè)內(nèi)部，擴(kuò)大中介機(jī)構(gòu)規(guī)模，提高行業(yè)誠(chéng)信，可以通過(guò)建立信用評(píng)級(jí)制度，加強(qiáng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)自律性。加強(qiáng)外部監(jiān)管，完善立法，對(duì)房屋租賃的合同性質(zhì)做出解釋，規(guī)范中介收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和名目。

（四）建立租金調(diào)控體系，規(guī)范押金收取抵扣制度

對(duì)于日常生活中的租戶想要使自我財(cái)產(chǎn)不被侵犯，通過(guò)再分配是至關(guān)重要的，特別是當(dāng)這種侵犯阻礙了租戶通向第一所住宅的道路的時(shí)候。初始租金由市場(chǎng)決定，對(duì)于續(xù)租租金適當(dāng)干預(yù)，對(duì)續(xù)租租金的上漲幅度作出限制，填補(bǔ)法律空白，明確出租人違反義務(wù)的法律后果，是完善承租人權(quán)益保障體系的有效措施。出臺(tái)專門(mén)的法律，對(duì)押金收取數(shù)額、返還時(shí)間、擔(dān)保范圍，扣除程序等作出系統(tǒng)的規(guī)定。

（五）限定出租人的合同終止權(quán)

關(guān)于出租人的合同終止權(quán)的限制，我國(guó)合同法結(jié)合各國(guó)的立法案例，除非在出現(xiàn)法律明確規(guī)定的事由時(shí)才能簽訂附期限的優(yōu)先承租權(quán)合同，如：出租人收回自己居住或重新建設(shè)的;未經(jīng)出租人同意私自租給第三人的;承租人拖延支付租金超過(guò)規(guī)定期限的;承租人用房屋從事違背法律規(guī)定事項(xiàng)的;承租人違反租賃合同約定事項(xiàng)的;承租人侵害出租人財(cái)產(chǎn)或權(quán)益，不予賠償?shù)摹３鲎馊巳粲闷垓_手段要求回收房屋，承租人的優(yōu)先承租權(quán)仍然享有。出租人終止合同的事由，承租人出現(xiàn)無(wú)法補(bǔ)救的實(shí)質(zhì)性違約行為，應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確規(guī)定，防止出租人惡意終止合同，令承租人流落街頭。

（六）開(kāi)征房屋空置稅，提高住房租賃稅起征點(diǎn)

認(rèn)定空置房的標(biāo)準(zhǔn)要由法律規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)“非空置”負(fù)有舉證義務(wù)。空置房屋的所有權(quán)人大部分都資金實(shí)力雄厚，因此在制定房屋空置稅時(shí)要聯(lián)系實(shí)際情況，呈階梯狀征稅，達(dá)到減少房屋空置率，提高房屋資源配置的目的。住房租賃稅是為了通過(guò)社會(huì)財(cái)富的再分配，增加出租人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，縮小貧富差距。對(duì)房屋租賃稅也應(yīng)當(dāng)呈階梯狀征稅，多得多征。征收稅款的比例要結(jié)合社會(huì)發(fā)展情況和房屋收益合理征稅。

（七）完善房屋租賃管理框架和司法救濟(jì)途徑，加大房屋租賃管理機(jī)構(gòu)管理力度

設(shè)立專門(mén)房屋租賃管理機(jī)構(gòu)，為了提高工作效率，配備專門(mén)工作人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門(mén)的管理工作，將建立租賃網(wǎng)絡(luò)信息化管理系統(tǒng)，對(duì)房屋租賃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，將房屋租賃登記備案作為一項(xiàng)必須履行的行政義務(wù)。停止辦理房屋預(yù)租行政許可，嚴(yán)格依法辦事，對(duì)房屋租賃的情況及時(shí)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)，對(duì)于違法租賃行為及時(shí)警告，必要時(shí)依法處罰。同時(shí)，可以賦予承租人監(jiān)督義務(wù)，對(duì)出租人違法行為進(jìn)行監(jiān)督。注重完善房屋租賃糾紛的司法救濟(jì)途徑，以調(diào)解為主，鼓勵(lì)訴訟、仲裁，及時(shí)維護(hù)租賃當(dāng)事人的合法權(quán)益。

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