城鄉融合發展之路怎么走

錢敏

“40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。”2018年9月21日，中共中央政治局組織第八次集體學習，習近平總書記強調要走城鄉融合發展之路，向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。

2019年5月5日，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）。次日，國家發展改革委舉行黨的十八大以來城鄉融合發展取得的歷史性成就以及《意見》發布會。

城鄉融合發展尤為必要

工業革命以來，許多國家都將推動城鄉融合發展和鄉村振興作為施政重點。在我國，黨的十九大明確提出鄉村振興戰略，并將“城鄉融合發展”首次寫入黨的文獻，中國特色社會主義工農城鄉關系由此步入嶄新歷史時期。

“2018年，戶籍人口和常住人口城鎮化率分別提高到43.37%、59.58%。”“截至2018年底，城鄉居民基本醫保覆蓋13.5億人、大病保險覆蓋10.5億人，基本養老保險覆蓋9.4億人。”“截至2018年底，99.6%的鄉鎮、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉鎮、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網絡。”“農村貧困人口累計減少8239萬人，貧困發生率從（2012年底的）10.2%下降到2018年底的1.7%，貧困地區農民人均可支配收入增速持續快于全國平均水平。”

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局和戰略的高度，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，積極探索符合我國國情的城鄉融合發展體制機制，推出一系列重大改革舉措，取得歷史性成就。發布會上，國家發展改革委發展戰略和規劃司司長陳亞軍分享的幾組數據就是明證。

盡管已取得歷史性成就，但陳亞軍提醒，“城鄉融合發展體制機制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板”。比如，城鄉要素流動仍然存在障礙，城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除;城鄉公共資源配置仍不合理，農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出;現代農業產業體系尚不健全，農業的生產體系、經營體系和組織體系還不完善，農業的產業鏈短、附加值低、競爭力弱;農民增收長效機制還有待完善，農民持續增收面臨比較大的挑戰。

針對以上種種不足，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系就顯得尤為必要。而推進城鄉融合發展，在陳亞軍看來意義重大。城鄉融合發展不僅是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手，是國家現代化的重要標志，還是拓展發展空間的強勁動力。

“鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，要在城鄉融合發展中去破解它的一些難題。”陳亞軍指出，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。

增加農民收入是關鍵

2015年，習近平總書記在貴州調研時強調，要促進城鄉要素配置合理化、基本公共服務均等化、基礎設施聯通化、產業發展融合化、居民收入均衡化。與之相應，陳亞軍表示，推進城鄉融合改革的主要任務是五個“有利于”，即建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制，建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制，以及建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。

“其實整個城鄉融合發展的五大體制機制改革都是有利于農民增收的”，陳亞軍表示，要“以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標”。針對目前鄉村產業比較薄弱，在推進城鄉融合發展過程中產業發展不協同的問題，國家發展改革委發展戰略和規劃司副司長周南表示，未來的鄉村經濟應該是以現代農業為基礎，以一二三產融合發展以及鄉村文化旅游等為補充的多元化經濟。“城鄉之間要產業協同，核心是要用城市的科技，特別是跟農業相關的科學技術來改造鄉村的傳統農業，用城市的工業來延長農業的產業鏈條，用城市的互聯網產業等服務業豐富農村的產業業態。”

城市里已經在發展高技術產業、先進制造業、現代服務業，而農村仍在以傳統農業為主。周南特別希望探索通過市場化方式建立一個城鄉融合發展基金，用以引導社會資本，重點培育一批國家層面的城鄉融合典型項目，讓它形成示范帶動效應。通過一段時間的培育，他希望這些空間載體能夠更多承載人口、產業集聚，成為城鄉產業協同發展的先行區。

“三農”問題的核心是農民問題，而收入問題又是核心中的核心。如何使農民的“錢袋子”鼓起來？國家發展改革委發展戰略和規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨表示，《意見》明確提出，將通過四個方面的渠道，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性收入。

要推動農業轉移人口在城市落戶，減少從事農業的農村勞動力數量，對未落戶城鎮的農民工，要從多方面入手，提高其工資性收入;要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本，要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，統籌提高農業效益和農民收入;要推動農村集體產權制度改革，把經營性資產量化到集體成員，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東;要履行好政府的再分配調節職能，加強公共財力保障，實現城鄉間收入分配格局不斷調整和優化。

改革要分“三步走”

縮小城鄉發展差距和居民生活水平的差距是城鄉融合發展體制機制改革的目標所在，就鄉村振興而言，農民生活富裕是根本。雖然我國城鄉居民收入比已從2007年的3.14下降到2018年的2.69，但相比大多數發達國家或現代化國家1.6的水平，差距仍不容小覷。

毫無疑問，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系將是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就，在明確目標任務的前提下，還需要進行整體謀劃。

按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與《鄉村振興戰略規劃》緊密銜接，陳亞軍表示，建立健全城鄉融合發展的體制機制要分“三步走”：第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立;第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善;第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。

第一步，是與鄉村振興戰略規劃期相一致，到2020年城鄉融合發展的體制機制初步建立。從2018年到2022年是實施鄉村振興戰略規劃的第一個五年，迫切需要城鄉融合發展的體制機制改革作為根本的制度保障。到2022年這個時間節點，要努力做到城鄉要素自由流動的制度性通道基本打通，除個別超大城市外的城市落戶限制放開放寬，城鄉統一的建設用地市場基本建成，農村產權保護交易制度框架基本形成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

第二步，是與中國基本實現現代化的時間節點相一致，到2035年城鄉融合發展的體制機制更加完善。到這個時間節點，要努力做到城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，農業農村現代化基本實現。

第三步，是與中國全面實現現代化的時間節點相一致，到本世紀中葉2050年左右，城鄉融合發展的體制機制成熟定型，這時要努力做到城鄉全面融合、鄉村全面振興、全體人民共同富裕基本實現。

需要注意的是，改革強調因地制宜、循序漸進。陳亞軍提醒，各個地方發展水平不一樣，城鄉融合發展的階段不一樣，鄉村發展的差異性很大，因此不能搞成全國“一刀切”。要分類施策、梯次推進，同時還要搞試點先行、久久為功，努力形成符合各地實際的、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。