基層減負年，清理整治城市創建項目正當其時

王 哲

前不久，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確2019年為“基層減負年”。《通知》指出，對涉及城市評選評比表彰的各類創建活動進行集中清理，該撤銷的撤銷，該合并的合并。這一舉措可謂恰逢其時、意義重大。近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，提升城市治理水平，創新城市治理方式，打造宜居宜業、適應未來的高質量城市治理體制機制，已成為新時期城市建設的關鍵性目標。通過城市創建（“創城”）活動以創促建、以創促管、以創提質、以創爭優，力爭在短時間內提升傳統上易被忽視的市容市貌、城市綠化等領域的治理績效，已成為新時期城市建設的重要抓手。然而，城市創建活動在有力促進地方政府圍繞相關領域“補短板、強弱項”的同時，也日漸暴露出三方面的問題，需要在正確把握科學規律的基礎上，對各類創建項目進行集中清理與整治，提升創建活動成本收益比，切實為基層減負。

城市創建活動成效顯著

表1 中央和國家機關發起的部分城市創建項目

城市創建簡稱“創城”，指的是地方政府圍繞特定城市榮譽稱號評選所開展的系統性準備活動。按照項目發起方行政級別和覆蓋范圍不同，城市創建項目分為國家級創建項目和地方性創建項目，前者以“全國文明城市”“國家衛生城市”“國家園林城市”等為代表（見表1），后者則包含了省級、市級、縣級等不同級別涉及廣泛領域的項目，如“省級園林城市”“省級文明鄉鎮”“市級文明街巷”“市級美麗鄉村”等。

相比一般性的政府績效考評體系，城市創建項目具備獨特的激勵優勢，在提升地方非經濟領域治理績效方面成效顯著。在傳統的基于目標責任制下的官員績效考核體系下，由于以GDP為代表的經濟類指標具備基礎性、高權重、高可度量性（measurability）三大優勢，追求政績和晉升的地方主要官員習慣于將精力重點投入經濟建設領域，對于生態、文化、民生等非經濟領域的建設投入相對不足，導致一些城市建設領域出現了“短板”甚至“缺項”。相比較來說，城市創建活動則可以在一定程度上解決這一激勵偏差問題。通過開展圍繞特定領域的創建活動，可以有效激勵下級地方政府暫時“集中注意力”，根據評比標準“查漏補缺”，有助于達成“補短板、強弱項”的功效，尤其是在傳統上的“老大難”領域，如市容市貌、城市綠化等。正如筆者在A省C縣圍繞“省級園林縣城”調研所發現，通過參與“省級園林縣城”創建，C縣政府一改過去十多年“唯GDP”的施政方式，投入巨資升級城市環境設施，兩年內該縣城市街道綠化率、建成區綠地率、人均公園綠地面積三項指標均實現翻倍，成效超過去10多年的總和；占道經營、車輛違停、垃圾遍地等頑癥、痼疾也快速較少甚至消失，群眾的文明意識、文明習慣日漸養成，城市整體風貌、品位得到巨大提升。

城市創建活動已暴露出三方面問題

在取得顯著成效的同時，當前我國城市創建活動逐漸暴露出三個方面的問題，嚴重影響了基層治理生態，亟待出臺相關改革措施加以規范調適。

第一，低層次“創城”項目過多過頻，干擾基層政府機構日常運轉和企業、群眾正常生產生活，加劇地方政府債務風險。高水平、高層次的城市創建項目，如“全國文明城市”“國家衛生城市”“全國園林城市”評選等，由于能夠體現國家最新政策導向，指標體系設置也相對科學，因而能夠對地方政府形成良性激勵，促使其圍繞若干重點領域和短板提升治理績效。也正是由于創建項目的有效性，在部門利益驅使下，近年來省級以下的各類低層次、低級別的城市創建項目數量快速增加，遠超合理數量范圍。一些基層地方政府幾乎“年年有評比、月月搞創建”，常常是剛接待完一個驗收組，馬上又投入到下一個創建項目中，一些地方甚至幾項創建同時開展，導致政府機構無法正常運轉，基層干部疲于應付、苦不堪言。為了應對上級的檢查暗訪，不僅基層干部天天如臨大敵、高度緊張，企業和群眾也深受其擾，很多企業被迫停產停工，市民群眾則時常被要求背誦口號、統一口徑，一些城市甚至要求出租司機和志愿者在檢查組突擊來訪時能夠做到及時“通風報信”。

大量低層次的城市創建項目還推高了地方政府債務水平，加劇了地方政府債務風險。創建活動名義上具有自愿參與性質，一般不配套資金，地方政府必須自籌相關財政經費。很多財政狀況吃緊的地方政府，尤其是中西部地區的區縣政府，面對巨額的項目支出壓力，要么直接將任務布置給更為基層的街道居委會從而轉移支出壓力，要么向政策性銀行、平臺公司、企業大量借款，甚至強制企業捐款。調查發現，由于缺乏償債能力，對于必須償還的債務，很多地方政府采取“借新債還舊債”等方式應付，將債務負擔轉嫁給后一任地方領導；對于企業借款，則通過各種手段久拖不還，幾年后干脆“新官不理舊事”甚至拒不承認，企業對此怨聲載道卻又無可奈何。

第二，考評指標體系設置片面追求高標準和全面性，好高騖遠、面面俱到，催生考核驗收中的隱性腐敗。科學合理的考評指標體系是城市創建項目發揮良性作用的關鍵。指標必須圍繞關鍵領域，緊扣要害問題，具備適應性、可行性和簡潔性，爭取達到“跳起來摘桃子”的激勵效果。片面追求指標體系的高標準和全面性，容易導致激勵扭曲和錯配現象，反而事倍功半。當前一些城市創建項目中，指標設計隨意性較大，指標體系設置背離科學原則的情況時有發生。一方面，一些項目設置的目標嚴重脫離實際、好高騖遠，達標事實上成為“不可能完成的任務”。例如，某省設立的“省級園林縣城”考核方案中，要求“全年空氣質量二級以上天數達到310天”“地表水環境質量標準達三類以上”，而根據調查，當時該省全年平均空氣質量達到二級或以上標準天數僅為190天，全省大多數地表水環境為五類或劣五類水，均距標準有很大差距，根本不可能實現。另一方面，在部門利益驅使下，很多項目考評指標體系追求面面俱到，力圖建立“大而全”的考評指標系統，使得不同城市創建項目間出現大量交疊重復指標，地方政府常常無所適從。

片面追求指標體系的高標準和全面性，將可能導致達標成本過高甚至無法達標。在這種情況下，地方政府究竟有沒有在創建項目中達標，部分甚至全部取決于項目考核組的主觀意志和偏好，這某種意義上構成了一種“創租”，不僅嚴重影響了指標體系的客觀性和公信力，更使得創建項目異化為部門逐利的工具，甚至成為滋生腐敗的溫床。在實踐中，力求成功“創城”的地方政府，面對無能為力的達標要求，往往不得不通過各種方式，謀求驗收組的認可與理解。在此過程中，隱性的各類腐敗行為，如請客、托關系甚至送禮等，往往伴隨著創建活動的全過程，甚至成為成功創建的“竅門”和“捷徑”。

第三，長效機制缺乏，一些“創城”項目淪為浪費嚴重的“一陣風”工程。在創建活動中，地方政府往往熱衷于通過運動式治理方式，組建由地方一、二把手親自掛帥的“創建辦”，并與各職能部門領導訂立責任狀，動員各方資源“舉全市/縣/鄉之力”，力圖短時間內成功“創城”。這種以非常規代替常規的治理方式，在付出巨大行政成本的同時，極容易導致“一陣風”式的結果，甚至前功盡棄。一旦創建活動結束，地方政府將很快從臨時創建狀態中脫身，地方治理狀態將很快恢復原狀，造成巨大的資源浪費。

近年來，為了鞏固創建項目的最終效果，一些項目開始設置所謂“復檢”環節，即在地方成功“創城”3—5年之后，組織考核小組再次對地方進行復查驗收。復查合格的，保留稱號，復查不合格的，給予警告，并限期整改，整改不合格，則取消稱號。從理論上看，復檢環節可以防范“創城”項目的短期性。但由于兩方面因素的制約，復檢環節的最終效果仍有待觀察。第一，復檢的頻率很低。很多項目只是在地方成功創建后3—5年復檢一次，而在這幾年之間則沒有任何檢查措施，這意味著地方只需要在復檢前重新“抓一把”即可，之后則一勞永逸。第二，復檢的形式主義色彩非常明顯，難以構成“可置信威脅”。調查顯示，與項目考評驗收相比，很多項目的復檢只是“走走過場”“做個樣子”“補個程序”好回去交差，復檢團根本不會進行真正意義上的考評。

優化完善城市創建項目的建議

解決當前城市創建活動中暴露出來的三方面問題，需要從存量和增量兩方面入手，在優化改良既有項目的同時，嚴控新增項目。具體建議如下。

第一，加強統籌規劃，由省級部門牽頭，對省內各類城市創建項目進行集中清理和合并，形成創建活動項目庫。應盡快出臺《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》落實細則，增強政策可操作性和適用性。由省級部門牽頭，組織專門人員隊伍對現存省級以下涉及城市評選評比表彰的各類創建活動進行統一調查摸排、分析研判。在充分聽取部門和基層干部意見的基礎上，本著“宜少不宜多、宜精不宜濫”的原則，重點清理四類項目：一是不切合實際、對推動相關工作作用不大的項目，二是企業設立的項目，三是有悖于黨和國家既定方針政策的項目，四是過時無效的“僵尸項目”。對于內容交疊、領域重復的項目，原則上應予以合并，確實不能合并的，項目發起機構應提供詳細的情況說明，并提交省級相關部門審核。集中清理和合并行動完成后，應形成統一的《創建活動項目庫》，并及時向社會公示，接收各界監督。《項目庫》中沒有列出的創建項目一律停止進行。

第二，堅決糾正“唯高”“唯全”的錯誤傾向，探索建立長效機制，提升項目考評方案的科學化水平。設立項目考評方案專家咨詢機制，在充分聽取、吸納外部專家和其他相關部門意見的基礎上，對既有和新設立項目的指標體系及標準進行重新研究審定，明確其選取意義與設定依據，減少和糾正原項目指標設置中的隨意性和盲目性。在突出關鍵性指標權重的基礎上，縮減考評體系指標數量和“一票否決”類指標數量，刪去重復、無意義、無法實現的指標，替換陳舊、數據收集難度大、數據質量低、主觀性過強的指標，適當提升量化指標的比重。探索建立長效機制，綜合運用現代科技信息手段，加大考評和復查行為的監督檢查力度，強化考評結果運用。

第三，完善審核程序，嚴格控制新設項目，杜絕變相增設項目。提高項目設立門檻，嚴把進口關，除中央國家機關明確要求舉辦的項目外，對于地方新增項目，原則上應由發起部門起草完整的項目書并按照程序逐級報批，由省級相關機構綜合考慮地方發展情況，進行審批后向社會公布，未經申報和批準，一律不得舉辦。對于三類項目原則上不予設立：一是不切合實際、對推動相關工作作用不大的項目；二是有悖于黨和國家既定方針政策的項目；三是申報程序缺失、材料不實的項目。加大監督檢查力度，堅決防范杜絕通過“大項套小項”、設立子項目等方式變相創設新項目的行為。