我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化探索

□袁 露

旅游養(yǎng)老現(xiàn)象最早始于國外。十九世紀末，旅游養(yǎng)老的普及程度不斷提高，同時資本主義國家推出了支付退休金這一重要的社會福利政策。退休是引致旅游養(yǎng)老的重要生命歷程事件，休閑和旅游成為老年人生活的重要組成部分[1～2]，馬來西亞通過提出“馬來西亞—My Second Home Program”的政策，推出當?shù)氐土南M、多元化的親身參與活動，作為吸引國外退休族的主打[3～5]。政府大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的動機各不相同。有些國家政府是希望通過這個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展彰顯政府的業(yè)績和能力；有些國家則希望通過打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)來吸引游客，解決就業(yè)問題和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。盡管政府發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的動機各不相同，但是大多數(shù)政府都意識到了，旅游養(yǎng)老不僅能夠產(chǎn)生個體福利效應(yīng)，例如對老年人身心健康狀況的影響，還能夠帶來直接和間接經(jīng)濟效益，促進目的地旅游業(yè)、老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進旅游養(yǎng)老目的地的經(jīng)濟增長。從以上分析可以看出，國內(nèi)外關(guān)于旅游養(yǎng)老的研究很少專注于旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策這個領(lǐng)域，許多文章都會涉及到旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，但都是簡單闡述，并未深入探討。在國外，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策保障體系是比較完善的，因此國外對旅游養(yǎng)老的研究是基于政策比較齊全的基礎(chǔ)之上的；而我國的旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正處于快速發(fā)展階段，但是旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策并沒有與這一現(xiàn)象同步完善，并且理論界對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的研究少之又少，因此不能夠?qū)崢I(yè)界的發(fā)展起指導作用。

一、旅游養(yǎng)老相關(guān)概念界定

(一)旅游養(yǎng)老。旅游養(yǎng)老是老年人以異地養(yǎng)老形式發(fā)生的不以工作、定居和長期移民為目的的旅行、暫居和游覽活動的總稱，其年齡界限常為55周歲及以上。它既是一種新型專項旅游產(chǎn)品，也是一種新型養(yǎng)老模式。在歐洲發(fā)達國家，發(fā)現(xiàn)旅游養(yǎng)老往往被看成是一種在一定時間內(nèi)的長期的宜居活動。比如，春天過來居住和生活，夏天的時候離開；或者冬天的時候過來居住、生活，夏天的時候離開。具體的居住時間有長有短，但是大多不超過1年。

(二)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這個產(chǎn)業(yè)隨著全球老齡化趨勢的不可逆，而備注關(guān)注。一是人口總量巨大。全世界的老年人都有享受美好生活的需要。這個需要一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求，是很大的一塊旅游蛋糕。二是老年人購買力總體較強。他們往往會為了旅游紀念或者親朋好友購買一大批旅游商品，可以大大帶動旅游地經(jīng)濟的發(fā)展。三是旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有典型的社會性。這個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開旅游地相關(guān)部門提供產(chǎn)品和服務(wù)，具有很強的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。

(三)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是從供給方面對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場機制、旅游養(yǎng)老消費者和經(jīng)營者等進行導向和補充的宏觀調(diào)節(jié)政策。主要內(nèi)容有：第一，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定的主體是國家，部門和地方制定的對旅游養(yǎng)老發(fā)展有重大影響的政策，必須與養(yǎng)老政策、旅游政策相協(xié)調(diào)。第二，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的對象是資源配置的結(jié)構(gòu)，包括旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織和布局，也就是資源在區(qū)域空間上的分布結(jié)構(gòu)。第三，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策主要是一種中長期資源配置政策，它側(cè)重于供給方面，立足于旅游養(yǎng)老的中長期發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策雖然也有短期調(diào)節(jié)的功能，但不是主要的。第四，旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策實施的手段既包括經(jīng)濟手段，同時也有非經(jīng)濟手段，即既有以財政、金融、稅收等措施為主的經(jīng)濟手段，也包括法律手段和行政手段。

二、我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀分析

近年來，隨著旅游養(yǎng)老的發(fā)展應(yīng)運而生的旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。由于旅游養(yǎng)老是這幾年旅游發(fā)展中產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，因此現(xiàn)有的有關(guān)旅游養(yǎng)老方面的政策還不健全，還需要積累經(jīng)驗和總結(jié)經(jīng)驗。盡管如此，當下已有的我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策亦有其值得肯定的一面。

(一)我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)勢。

1.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面的政策。自從1999年我國步入老齡化社會開始，政府陸續(xù)出臺了一系列推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。2000年，國務(wù)院初次提出“要使老齡服務(wù)業(yè)走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路”、“培育和發(fā)展老齡消費市場”。隨后在2006年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》進一步提出“大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)——促進老年用品市場化——推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展”。2017年，國務(wù)院再次提出“加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，積極發(fā)展老年服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)——鼓勵社會資本興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)”。

2.旅游養(yǎng)老消費者權(quán)益保障方面的政策。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議修正的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了各級人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)老年人的特殊需要，擬定優(yōu)待老年人的條例，并逐步取消優(yōu)待限制，對常住在本行政地區(qū)內(nèi)的非戶籍老年人給予同城待遇，為老年人在異地生活提供便利的條件。

3.異地養(yǎng)老手續(xù)銜接方面的政策。為了更好的減輕老年人的經(jīng)濟負擔，讓老年人過一個安康的晚年，我國政府規(guī)定老年人在非戶籍地本行領(lǐng)取每筆不超過2,500元(含2,500元)的養(yǎng)老金(含退休金)時，每月可以免手續(xù)費取現(xiàn)兩次；同時，本著讓數(shù)據(jù)多跑路、讓人少跑腿的原則，很多本來要本人親自去辦理的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在直接在網(wǎng)上按照要去辦理即可，大大減少了時間成本和精神成本。

4.異地就醫(yī)方面的政策。2016年4月26日印發(fā)《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年重點工作任務(wù)》的通知，明確將繼續(xù)推進基本醫(yī)保的全國聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)結(jié)算。對此，人社部制定了“三步走”的路線，一是實現(xiàn)市級統(tǒng)籌，二是完善省內(nèi)異地就醫(yī)體系，三是完善跨省異地就醫(yī)體系。

(二)我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的不足。

1.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)扶持政策沒有具體化，致使優(yōu)惠沒有落實。盡管政府支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但由于缺乏具體的配套政策，幫扶政策很難落實。例如，沒有落實促進養(yǎng)老企業(yè)發(fā)展的資金保障機制；針對養(yǎng)老機構(gòu)的水、氣、電、地等方面的優(yōu)惠政策地沒有落實；沒有完善鼓勵民營企業(yè)加入養(yǎng)老市場的政策規(guī)范等一系列問題。

2.旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)標準政策缺乏，無法引導市場規(guī)范。當下有關(guān)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的行業(yè)標準基本沒有，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)到底應(yīng)該怎么做、按照什么標準做、服務(wù)到什么程度，還沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涉及對象的特殊性，再加上不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同導致的養(yǎng)老需求不同，旅游養(yǎng)老的標準遲遲無法確定。這直接導致了市場規(guī)范沒有統(tǒng)一的指導，導致了整個行業(yè)發(fā)展思路不清晰、發(fā)展很滯后。

3.社會優(yōu)待政策僅限戶籍老人，同城優(yōu)待不能實現(xiàn)。目前，各地對本地老年人享有的優(yōu)待政策有：乘坐公共交通工具免費；看電影半價；普遍門診掛號免費等。然而在許多城市很多針對老年人的福利政策必須是當?shù)厝瞬拍芟硎埽@與老年人到了年齡就應(yīng)該在全國受到優(yōu)待的初衷不符合。

4.醫(yī)療保險體系未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，異地就醫(yī)仍存問題。醫(yī)保卡的地域性還是很強，特別是醫(yī)保卡全國聯(lián)網(wǎng)的工作，進展不明顯。異地就醫(yī)還是一件令人非常頭疼的事，非常不方便。一是辦理手續(xù)復雜，不同的城市對醫(yī)保卡使用的要求不同，如果異地就涉及到要學習新的使用規(guī)定；二是費用結(jié)算很復雜。很多時候還是需要先墊付，然后等兩地的醫(yī)保部門接洽好后，再返款給老年人。三是標準不同。不同的省市，老年人住院報銷的標準比例也不同。

三、我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化建議

本文在結(jié)合我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀分析以及旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求分析的基礎(chǔ)之上，同時借鑒美國、日本、臺灣地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，為促進我國旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出以下幾點政策優(yōu)化建議。

(一)完善旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及扶持政策。

1.政府主導、合理設(shè)計、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為旅游產(chǎn)業(yè)中的新業(yè)態(tài)，需要政府來主導。政府應(yīng)該充分重視旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，加快對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引導和規(guī)范工作，特別是國家標準和行業(yè)標準的制訂工作要抓緊。通過邀請有實力的企業(yè)參與等方式，以彰顯社會主義優(yōu)越性為出發(fā)點，把旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)做好做大做強。

2.積極落實稅收優(yōu)惠、協(xié)助貸款等扶持政策。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一項利民的工程，需要政府大力的支持。具體體現(xiàn)在兩個方面：一是政策上的支持。對發(fā)展旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個人，給予必要的稅收減免或者榮譽。稅收減免的力度，直接影響到企業(yè)參與旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情。二是資金上的支持。政府投入專項經(jīng)費，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行全方面的打造。比如，為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等進行投入。

(二)加強對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的管理與監(jiān)督政策。

1.建立健全法律法規(guī)，依法發(fā)展產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)要健康有序的發(fā)展，離不開法律法規(guī)。因此先要建立有關(guān)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)，來規(guī)范開發(fā)者和消費者的行為規(guī)范。同時，也利用法律法規(guī)來合情合理的解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問題和困難，做到有法可依、有法必依。當然，考慮到制訂旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)不是一朝一日之功，可以先制訂一些暫行條例來解決當下產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題。

2.增設(shè)協(xié)調(diào)監(jiān)查機制，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為提高對旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，國家可以試點建立一個高層次機構(gòu)，能高效協(xié)調(diào)相關(guān)部門，使各部門各司其職、協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進而確保政策和措施實施到位，共同促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)打破戶籍壁壘，形成同等優(yōu)待的格局。打破地域的差異性，讓老年人在全國享受一樣的國家優(yōu)待。特別是當下的“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段已經(jīng)讓數(shù)據(jù)全國共享成為了可能。因此，打破本地人優(yōu)待是社會發(fā)展的必然趨勢。鑒于當下我國各省市的現(xiàn)實情況，各省市應(yīng)該根據(jù)自身情況，逐步取消老人享受優(yōu)待服務(wù)的限制，使本地老年人和異地旅游養(yǎng)老者享有平等待遇。通過限制優(yōu)惠年齡、居住年限等條件，來掌控放開優(yōu)待服務(wù)所帶來的財政負擔，隨后逐步擴大老年待遇服務(wù)范圍，逐步縮小并消除異地旅游養(yǎng)老者與戶籍老人的待遇差異。

(四)改進異地養(yǎng)老手續(xù)的轉(zhuǎn)接制度。改善政策轉(zhuǎn)接制度，在維持政策的連續(xù)性和保障公民權(quán)利中發(fā)揮著重要作用。

第一，就是利用現(xiàn)在的物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建一個全國的養(yǎng)老保障平臺，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新和數(shù)據(jù)共享。這樣不論老人遷移到何地，當老人辦理有關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù)時，相關(guān)機構(gòu)都能順利地調(diào)閱老人的信息，同時可減少“騙保”現(xiàn)象的發(fā)生。第二，建立全國聯(lián)網(wǎng)的社保生存認證平臺。以哈爾濱市的做法為例，該市對于符合條件的人員(60周歲以上的企業(yè)退休人員、在國內(nèi)非戶籍地居住者或者定居國外的企業(yè)退休人員)社保“生存認證”，可在網(wǎng)上進行。

(五)縮小地域差異，實現(xiàn)相對均衡。要縮小社會保障體系的地域差異，需從兩方面入手:第一，開展養(yǎng)老金繳納全國統(tǒng)籌工作。從源頭上理順養(yǎng)老金繳納工作；在尊重歷史、尊重事實的前提下，有步驟有技巧的逐步縮小不同地方的養(yǎng)老金差距。第二，提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次，加快建立全國統(tǒng)一的醫(yī)保報銷標準等，逐步建立全國醫(yī)保統(tǒng)籌制度。

(六)制定吸引旅游養(yǎng)老消費者的政策。

表1 吸引旅游養(yǎng)老者政策的建議要點