農村社會保障政策的深化與發展

◎史李娟 單苗苗

改革完善農村社會保障政策是解決“三農”問題的重要內容，關乎農民及其家庭成員的后顧之憂，是鄉村振興的基礎保障。新世紀以來，從2004-2019年間，中共中央、國務院先后發布了16個以“三農”為主題的中央一號文件。這些中央一號文件系統性關注我國農村社會保障發展政策，對推動和完善我國農村社會保障制度體系、提升農村社會保障水平、助力城鄉社會保障一體化發展具有重要作用。在新時代中國特色社會保障制度健康發展的背景下，有必要認真梳理新世紀以來中央一號文件中推動我國農村社會保障政策發展的重點內容，回顧城鄉基本公共服務均等化的演變過程，更好發揮農村社會保障政策在農村社會建設和治理中的重要作用。

歷年中央一號文件農村社會保障政策回顧

1.背景回顧：中央對農村特殊群體的安置與養老問題的關注

新世紀以來，中央一號文件對農村社會保障政策的關注并非一開始就從整體農村居民著手，而是從農村特殊群體的社會保障問題逐步過渡到整個農村居民的社會保障制度。新世紀以來的第一個中央一號文件圍繞三類特殊群體，主要關注三方面內容：作為妥善安置失地農民的重要內容，為失地農民提供社會保障；落實好農墾企業參加企業職工基本養老保險的政策；有條件的地方要探索建立農民最低生活保障制度。由此開啟中央一號文件對農村社會保障制度的全面關注（見表）?？傮w來看，除2011年和2012年外，中央一號文件對農村社會保障的關注，圍繞城鄉基本公共服務均等化，伴隨著農村社會保障制度的發展不斷跟進和拓展。

2.社會保障治理：體系不斷健全、能力不斷提升

在新世紀以來的16個中央一號文件中，“農村社會保障”共被提及4次。2005年中央一號文件首次指出，有條件的地方可以探索建立農村社會保障制度；2006年中央一號文件提出要逐步建立農村社會保障制度；2010年中央一號文件提出，要提高農村社會保障水平；2013年中央一號文件中，將農村社會保障同農業生產經營、農業支持保護和城鄉協調發展一起作為全面構建制度框架的重要內容。通過新世紀以來前10個中央一號文件中關于農村社會保障的表述，可以全面感受到新世紀以來我國農村社會保障制度的重建歷程。

表 歷年中央一號文件關注的農村社會保障重點

農村社會保障建設是農村社會建設、民生建設的核心，更是解決“三農”問題的基礎性工作。2007年中央一號文件提出，各級政府要切實把社會事業發展的重點轉向農村。在改革開放三十年后，2009年中央一號文件提出，保障和改善民生，重點難點在農民。在農村社會保障發展中，政府財政支持是農村社會保障健康持續發展的重要經濟來源，2015年中央一號文件提出，優化財政支農支出結構，重點在農村民生改善。到了“十三五”開局之年，2016年中央一號文件明確要把增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點，將以農村社會保障為重要內容的農民福祉提升到一個嶄新的高度。再到中共十九大的開局之年，2018年中央一號文件中指出，當前，我國農村民生領域欠賬較多是我國鄉村發展不平衡不充分問題的最為突出表現之一。從新世紀以來的16個中央一號文件來看，中央一號文件對農村社會保障的關注呈現內容逐步增加、系統性越來越強的特征。

中央一號文件中農村社會保障內容不斷深化

農村社會保障制度的發展和完善是根據各子項目的內容，按照一定的原則，鼓勵有條件探索、試點、全面展開、發展和健全等過程逐步推進。中央一號文件中關于農村社會保障的內容主要圍繞四個方面：

1.農村基本醫療保障建設：制度供給專業精細

農民健康是建設健康中國需要重點關注和補短板的內容。從16個中央一號文件的發展歷程來看，農村健康保障得到了中央一號文件的高度關注，從農村醫療救助、新型農村合作醫療再到城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度。在新世紀以來的16個中央一號文件中，有12個中央一號文件涉及農村醫療保障的內容。

2004-2007年是新型農村合作醫療（簡稱新農合）制度的試點探索期，在2005年中央一號文件中第一次提出要積極穩妥推進新農合試點和農村醫療救助工作。2007年中央一號文件提出，繼續擴大新農合制度試點范圍，擴大農民受益面，也就是提升新農合的覆蓋面。

2008-2009年是新型農村合作醫療制度本身發展期，2008年中央一號文件提出，在全國普遍建立新農合制度，并從國家補助標準、農民個人繳費、補償機制以及制度覆蓋面四個方面進行特別強調。2009年中央一號文件提出鞏固發展新型農村合作醫療，并指出新農合發展的重要原則是堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障，同時要做好門診統籌試點工作。

2010-2019年是多層次醫療保障系統建設期，2010年中央一號文件關注兩方面的內容，一是新農合制度本身，圍繞籌資水平、政府補助標準和保障水平。二是醫療保障制度之間的銜接問題，即新農合與農村醫療救助、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險制度的政策銜接。2013年中央一號文件繼續對新農合制度本身作出一些更加適應參保人的政策優化，積極推進異地就醫結算。2014年中央一號文件針對城鄉一體化發展體制，推動城鄉基本公共服務均等化，提出完善重大疾病保險和推動基本醫療保險制度城鄉統籌。作為建設多層次醫療保障的重要內容，2015年中央一號文件提出，要全面開展城鄉居民大病保險。2016年中央一號文件重點關注城鄉居民基本醫療保險制度整合、城鄉居民大病保險和城鄉醫療救助的改革與完善。2017-2019年連續三年中央一號文件重點關注城鄉制度整合和異地就醫聯網直接結算。

2.農村基本養老保障建設：老有所養穩定可期

農村養老保障建設涉及農村養老保險和農村養老服務能力建設。新世紀以來的16個中央一號文件中有9個關乎農村養老保障建設。

2006-2008年是試點探索期，2006年中央一號文件第一次涉及農村養老保險制度建設，提出制度建設的目標是建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。2008年中央一號文件提出探索建立農村養老保險制度，鼓勵各地開展農村社會養老保險試點。

2009-2012年是快速推進期，2009年國務院發布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》指出，繼續抓好新農保試點，有條件的地方可加快試點步伐。此后，農村基本養老保險工作的重點在于積極引導試點地區適齡農村居民參保，確保符合規定條件的老年居民按時足額領取養老金。

2013-2018年是發展健全期，2013年中央一號文件重點關注新農保制度健全和制度銜接。在健全制度方面，提出要建立科學合理的保障水平調整機制。2014年中央一號文件在2013年的基礎上，進一步健全制度本身和推動城鄉基本公共服務均等化，整合城鄉居民基本養老保險制度并逐步建立基礎養老金標準正常調整機制，此外，在養老服務層面，要加快構建農村社會養老服務體系。2014年發布的《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》決定將新農保和城鎮居民基本養老保險兩項制度合并實施。2015年中央一號文件要求認真落實統一的城鄉居民基本養老保險制度。2016年中央一號文件從參保繳費檔次著手，提出要完善城鄉居民基本養老保險參保繳費激勵約束機制?；I資和保障機制涉及城鄉居民基本養老保險制度的收支平衡，關系到城鄉居民基本養老保險制度的健康可持續發展。2017年中央一號文件著重強調完善城鄉居民基本養老保險籌資和保障機制。2018年和2019年中央一號文件進一步細化2017年提出的城鄉居民基本養老保險保障機制，分別強調“建立”和“完善”城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制。

3.農村社會救助建設：共享機制公平健全

農村社會救助體系建設是農村民生保障的兜底線，對于保障農村居民基本生存權和健康權具有重要意義，同時也是解決“三農”問題的重要抓手。中央一號文件圍繞農村最低生活保障制度、農村五保供養政策和農村社會救助體系等內容，逐步推動農村社會救助體系建設和發展。

農村最低生活保障制度農村社會救助的核心。新世紀以來的中央一號文件中，2004年中央一號文件首先提出了有條件的地方要探索建立農民最低生活保障制度，2006年中央一號文件明確提出，有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度。2004年的“探索”和2006年的“積極探索”，為2007年發布的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》提供了強有力的經驗基礎，推動了農村最低生活保障（簡稱農村低保）制度在全國的普遍建立及順利實施。2008年中央一號文件針對完善農村最低生活保障制度，提出將符合條件的農村貧困家庭全部納入低保范圍，同時中央和地方各級財政要逐步增加農村低保補助資金，提高保障標準和補助水平。從2009年開始，中央一號文件重點關注農村低保制度與扶貧開發的協同治理，此外2013年中央一號文件還關注城鄉低保制度統一標準問題，2015年中央一號文件提出要改進農村低保申請家庭經濟狀況核查機制，2016年9月17日，民政部等多部門聯合下發《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，2018年中央一號文件提出，做好農村最低生活保障工作的動態化精細化管理。經過10多年的發展，農村低保制度不斷發展完善，健全自身體制機制，增強與其他政策之間的協同性。

關于農村五保供養工作，2006年1月11日國務院第121次常務會議通過了新的《農村五保供養工作條例》，同時廢止1994年發布的《農村五保供養工作條例》。2006年中央一號文件也同時提出，要進一步完善農村五保供養體系，2008年中央一號文件再次從政策落實和權益保障兩個方面推進農村五保供養工作。2010年中央一號文件強調，要逐步提高農村五保戶集中供養水平。關于農村醫療救助，中央一號文件中提到農村醫療救助或疾病救助共有7次，接近新世紀以來中央一號文件總量的一半，可以說是備受關注。

4.特殊群體社會保障建設：特殊時代的特殊使命

中央一號文件中涉及到特殊群體的社會保障，關系到系統解決“三農”問題之農民問題的基礎。其中失地農民是農村改革和城市化進程中的特殊群體，在中央一號文件中，有4次提到“失地”或“被征地”農民社會保障，有3次提到農墾社會保障。這些特殊群體的社會保障工作是健全農村社會保障的重要內容，從社會保障制度統一性角度分析，特殊群體的社會保障制度只是特殊時期的特殊政策，伴隨著社會保障制度建設不斷完整，特殊群體社會保障后顧之憂逐步解決，農村特殊群體社會保障逐步退出歷史舞臺。

農村社會保障的未來走向

中央一號文件是指導“三農”事業健康有序發展的核心文件，中央一號文件正在推動新時代農村社會保障朝著更加均衡美好的方向發展。新時代農村社會保障政策未來走向主要體現在四個方面：

1.農村社會保障發展：以需求為導向、以提升服務能力為重點

以需求為導向，摸清農村居民對農村社會保障制度的認同度，逐步引導農村居民參與制度建設，從財政支持、技術支持和能力支持等多方面同步跟進，進一步縮小城鄉社會保障服務能力的差距，不斷推進城鄉社會保障一體化發展，形成新時代更加協調、均等的城鄉一體化社會保障制度體系和保障能力。同時，加強農村社會保障數字化服務設施與能力建設，推進農村社會保障服務系統的整合與平臺的構建，提升農村社會保障服務的可及性與便利性，讓廣大農民朋友受惠于科技的發展。

2.農村基本醫療保障建設:優化制度銜接、加強基金監管

加快推進城鄉基本醫療保險制度整合工作，充分運用先進的科學技術手段，推動“科技+醫療保障”建設，不斷鞏固城鄉居民醫保全國異地就醫聯網直接結算，建立健全城鄉居民基本醫療保險籌資和報銷待遇正常調整機制。進一步完善城鄉醫療救助體系，發展和完善城鄉居民大病保險制度，推進城鄉醫療救助、城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度之間的補充與銜接。鼓勵社會組織、醫務社工等社會力量積極參與，盡可能提升新時代農村多層次醫療保障體系，努力實現城鄉醫療救助、城鄉居民基本醫療保險、大病保險、城鎮職工基本醫療保險以及社會醫療救助政策之間的有效銜接，推動新時代農村醫療保障治理能力實現最大化，加快構建新時代醫保基金綜合監管體系。

3.農村基本養老保障建設：完善科學機制、提升待遇水平

進一步健全城鄉居民基本養老保險制度，完善城鄉居民基本養老保險籌資機制，建立健全城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制。完善城鄉居民基本養老保險和職工基本養老保險之間的銜接機制。政府加緊研究財稅支持政策，構建高效、便捷的養老經辦服務體系，鼓勵有條件的農村居民購買商業養老保險或商業健康保險，多渠道化解老年風險。在城鄉一體化的養老保障制度背景下，加快研究并推動鄉村醫生、新型職業農民、鄉村社會工作者等職業群體養老保障政策的改革完善。創新探索基本養老制度之間的公平促進機制，試點探索城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民基本養老保險制度之間的互助，提升整體制度的公平性特征。

4.農村社會救助建設：強調弱有所扶、鼓勵多元參與

基于“弱有所扶”新目標，導入積極社會救助理念，促進農村社會救助轉型。充分發揮農村最低生活保障制度和農村五保供養工作制度的兜底功能，統籌協調城鄉社會救助體系，進一步完善農村社會救助制度與扶貧政策的有效銜接。為企業、社會組織等社會力量參與農村社會救助提供更加便捷、有效的途徑和平臺，努力構建新時代多主體參與式農村綜合社會救助體系。